《办法》在总结二十余年来海关加工贸易监管实践经验基础上，整合了现行加工贸易海关监管的有关规定，对加工贸易海关管理的基本制度、基本概念、基本内容、基本程序等做出了原则性规定，明确了海关与加工贸易企业的权利和义务，是加工贸易海关监管的最基本的管理办法。《办法》适应加工贸易不断发展变化的形势，明确了加工贸易海关监管的核心是加工贸易货物，引入了以企业为单元的管理理念，具有较强的前瞻性。《办法》充分考虑了与现行有关的法律、行政法规、规章的配套、衔接，具有较强的可操作性。《办法》的颁布实施，进一步完善了加工贸易海关监管法规体系，有利于规范海关行政执法，也有利于贯彻十六届三中全会关于促进我国加工贸易发展，引导加工贸易转型升级的要求。
一、制定《办法》的必要性
（一）我国加工贸易快速发展的需要
1978年，我国开始发展加工贸易，以简单的来料加工装配为主，赚取少量的加工费（外汇），涉及行业主要是服装、鞋帽行业，企业基本集中在珠江三角洲、闽南三角洲地区。从1996年以来，加工贸易进出口总值每年都占据了我国外贸进出口的“半壁江山”，成为我国对外贸易的重要组成部分，在扩大出口、增加就业、利用外资、促进产业结构升级和推动地方经济发展等方面发挥了重要的积极作用。
经过二十六年的发展，我国加工贸易发生了巨大的变化：近八万家企业遍部全国各个省、市、自治区，外商投资企业成为加工贸易经营企业的主体，跨国集团公司开始涉足加工贸易领域，高科技、深加工、高增值已成为现代加工贸易的主要特征。
近年来，全球经济一体化进一步加强，现代物流、电子商务、即时生产、零库存等新的管理理念和生产营销方式对传统的加工贸易产生了巨大的冲击。海关、企业积极合作，推进加工贸易监管模式的改革，已初步形成了一套与我国国情基本适应的加工贸易海关监管制度。
（二）海关依法行政的需要
由于客观的历史原因，我国至今仍未出台一部关于加工贸易管理的行政法规，现行的加工贸易海关监管法规体系主要由《海关法》和《中华人民共和国海关对进料加工进出口货物管理办法》、《中华人民共和国海关关于对外加工装配业务的管理规定》、《中华人民共和国海关对外商投资企业进出口货物监管和征免税办法》、《中华人民共和国海关关于异地加工贸易的管理办法》、《中华人民共和国海关关于加工贸易保税货物跨关区深加工结转的管理办法》、《关于加工贸易边角料、节余料件、残次品、副产品和受灾保税货物的管理办法》、《中华人民共和国海关加工贸易单耗管理办法》、《中华人民共和国海关对加工贸易企业实施计算机联网监管办法》等海关规章以及海关总署制定的规范性文件等三部分构成。从整个法规体系构成来看，加工贸易海关监管立法工作已明显滞后于业务的发展。
二、《办法》的主要特点
（一）《办法》是加工贸易海关监管的基本办法。
《办法》吸收了《中华人民共和国海关对进料加工进出口货物管理办法》、《中华人民共和国海关关于对外加工装配业务的管理规定》、《中华人民共和国海关对外商投资企业进出口货物监管和征免税办法》等海关规章中关于加工贸易海关监管的有关内容，对加工贸易业务进行了系统、全面的规定，涉及加工贸易备案、变更（包括展期）、货物进出口和加工、料件退换、外发加工、余料结转、深加工结转、核销等基本业务环节，是迄今为止关于加工贸易海关监管最为系统、最为完善的海关规章。#p#分页标题#e#
（二）《办法》体现了较好的原则性和可操作性。
《办法》在保持现行加工贸易管理基本政策稳定和延续的基础上，系统阐述了加工贸易、加工贸易货物、海关核查、核销等一系列基本概念，规范描述了加工贸易海关监管的基本制度和基本程序等原则性内容，明确了海关与加工贸易企业的基本权利和义务。
在强调原则性的同时，《办法》较好地解决了可操作性的问题。《办法》总结了海关监管的实践经验，本着既利于海关监管，又便于企业操作的精神，整合、规范了加工贸易海关的监管规定和措施。
（三）《办法》注重与其他有关法律、行政法规、规章的衔接。
加工贸易监管是一个复杂的系统工程，涉及诸多的法律、行政法规、规章，因此，《办法》对已有单独管理规定（以海关总署令形式发布的）的具体业务不再重复。
（四）适应了现代加工贸易业务发展的需要。
《办法》突破了传统的思维，明确了海关监管的是加工贸易货物，而不是加工贸易合同。加工贸易手册，包括纸制登记手册和计算机电子帐册都只是海关监管的载体。允许货物在加工贸易企业、保税仓库（出口监管仓库）、海关特殊监管区域之间流动，同时对深加工结转、余料结转等形式进出口也做出了规定。
风险管理、担保制度、产业准入机制等现代管理理念在《办法》中也得到了不同程度的体现。
三、《办法》主要内容介绍
（一）关于标题
在现行的加工贸易管理体制中，各省级商务（原外经贸）主管部门是加工贸易的管理、审批机关，海关负责监管加工贸易货物。因此，《办法》定名《中华人民共和国海关对加工贸易货物监管办法》，明确了海关监管的职责和对象。各章标题也同样突出了海关对加工贸易货物的监管，其中第二章为“加工贸易货物备案”、第三章为“加工贸易货物进出口、加工”、第四章为“加工贸易货物核销”。
（二）关于加工贸易和加工贸易货物
2000年修改的《海关法》第33条规定，加工贸易货物包括保税货物和先征后退货物。
《办法》明确提出了“加工贸易”和“加工贸易货物”的概念，这在海关加工贸易监管法规体系中尚属首次。《办法》第5条分别对保税和先征后退两种进口税收管理制度进行了规定。按《海关法》规定，企业经海关许可后可以对海关监管货物进行抵押、质押、留置等处置。考虑到加工贸易货物与其他海关监管货物不同，一旦发生抵押、质押、留置等情形，企业将失去对该批货物进行自主处置的能力，加工贸易合同将无法得到履行，海关监管受到影响，国家税收存在流失风险。因此，在《办法》第7条规定，“加工贸易货物不得抵押、质押、留置。”
（三）关于加工贸易担保制度
目前，我国加工贸易管理实行保税监管制度。从1995年开始，海关根据国务院规定，对加工贸易实行银行保证金台帐管理制度，有效地保障了国家税收（关税），但仍需进一步完善。
《海关法》对海关要求企业提交担保的范围、方式已有原则性规定（第29、33、59、66条），因此，《办法》第6条规定海关对加工贸易实行担保制度，在第12、15、16条具体规定了担保适用的有关情形，第39条规定了担保的解除条件。
（四）关于海关核查
核查是加工贸易海关监管的手段，因此，《办法》第8条明确了海关“核查”的法律地位，保留了海关对企业进行勘验、核查的权力，规定海关根据监管需要，可以对企业进行核查，企业应当予以配合。#p#分页标题#e#
（五）关于企业管理
加工贸易海关监管与企业管理密切联系，《加工贸易和保税监管改革指导方案》明确提出了：“将管理的着眼点从‘由物及人’转到‘由人及物’，关注的重点从货物转到企业与货物并重，建立健全‘四管’机制，重点放在企业自管”。《办法》在这方面也做出了原则性规定，要求加工贸易企业须经海关注册登记（第3条），按规定设置并向海关报送有关帐簿、报表和其他单证（第9条），为加工贸易监管模式改革提供了法律支持。
（六）关于加工贸易货物的进出口途径和报关单证
《办法》总结了海关监管的实践经验，根据国家有关政策规定，第19条中列举了加工贸易货物的进、出口途径，在第20条中规定企业申报加工贸易货物进出口时应填制相应的加工贸易货物进出口专用报关单，在第31条规定企业报核时须向海关提交加工贸易货物进出口专用报关单。
（七）关于外发加工
《办法》对外发加工做了较为具体的规定（第23、24、25、26条），对外发加工的审批和管理做了原则性的规定，明确了海关和企业在外发加工业务中的权利义务。
（八）关于海关作业时限和程序
《行政许可法》将于2004年7月1日起实行，该法是规范国家行政机关的行政行为的基本法律。根据《行政许可法》的有关规定，《办法》对海关的具体行政行为的时限和程序进行了严格的限定，并要求海关不受理企业申请事项的，包括申请备案、外发加工、报核加工贸易手册等，应予以书面告知企业。
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