当前，我省正处在经济和社会转轨、社会矛盾凸显期，行政争议呈上升趋势，涉及农村土地权益、闲置土地的处理、土地征用、城镇拆迁、劳动和社会保障、环境污染、安全生产等方面的行政争议大量增加，政治敏感性强。为了贯彻《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》（中发（2006）19号）和《中共中央办公厅、国务院办公厅关于预防和化解行政争议健全行政争议解决机制的意见》（中办发（2006）27号）精神，落实构建社会主义和谐社会的重大战略任务，有效预防和化解行政争议，减少社会矛盾，加强政府自身建设和推进管理创新，健全行政争议长效预防和化解机制，特提出以下意见。 　　一、坚持依法行政，从源头上预防和减少行政争议 　　（一）依法科学决策，建立健全专家论证和政府决定相结合的决策机制。制定《海南省政府重大事项决策规则》，依法界定省政府和市县政府以及政府各部门的行政决策权。规范决策事项、决策权限、决策程序、公开决策事项、决策依据和结果以及决策责任。进一步发挥政府咨询顾问和科技顾问的作用，完善政府首席法律顾问工作制度，建立专家咨询、社会听证、公开公示、合法性审查和行政决策跟踪评估、应对行政争议分析评估制度。严格执行《海南省行政首长问责暂行规定》，按照“谁决策、谁负责”的原则，建立健全决策责任追究制度，对严重损害国家利益、公共利益和公民合法权益的决策行为，及时纠正并实施行政问责。 　　（二）公开、民主决策，建立健全公众参与、公开透明的决策机制。凡涉及群众切身利益的事项均应广泛听取群众的意见。对政府价格决策、环境影响评价、城市规划、土地利用总体规划的编制和重大调整、市政重大基础设施建设、政府重大投资项目的立项审批、城镇房屋拆迁、农村土地征用的补偿安置方式和标准、国有企业改制、社会保障标准制定和修改等与公众利益密切相关的重大决策事项；对征收数额较大的财产、没收数额较大的非法所得等对公民人身权利和财产权益可能产生较大影响的具体行政行为，作出行政行为的部门或者行政机关应当依法举行听证，引导公众以理性合法的形式表达利益诉求，妥善协调处理各方面的利益关系。作出行政决策后，听证组织部门应当向参加听证人员书面说明采纳听证意见的情况及理由，并向社会公布，接受社会监督。要建立听证主持人资格制度，完善听证程序。 　　（三）完善行政立法和规范性文件备案登记制度，为预防和化解行政争议提供有力的制度保障。进一步加强对行政权力运行的制约和监督方面的立法工作，重点研究行政决策程序、行政执法程序、行政赔偿和行政责任追究制度方面的问题。建立政府立法项目的成本效益分析制度，加强对规章的后评估、清理、解释工作。认真执行《海南省规范性文件制定与备案规定》，加强对政府抽象行政行为的监督，对公民、法人和其他组织审查规范性文件的建议，有关机构要认真审查、及时处理，对与上位法相抵触或者不适当的规范性文件，要按照程序责令纠正或者依法予以撤销，从而保证行政机关正确行使规范性文件的制定权，防止由于发布规范性文件不当引发行政争议。 　　（四）健全行政执法责任制，规范行政执法行为，切实减少行政争议。要进一步明确行政执法权限，减少行政执法层级，解决多头执法、重复处罚问题。在总结海口、三亚综合执法经验的基础上，继续深化行政执法体制改革，扩大综合行政执法试点工作。整合不同部门之间的相关执法权限，从体制上解决多头执法、重复执法、交叉执法、执法效率不高等问题。对与公众日常生产生活密切相关的行政执法活动，执法重心要逐步下移到市县（区）行政机关。要完善执法经费保障机制，严格执行“收支两条线”规定，禁止额度返还，禁止下达罚没收入和收费指标。制止各种形式的乱罚款和乱收费。要依法界定执法职责，科学设定执法岗位，规范执法程序。建立行政执法评议考核制和过错责任追究制，对行政执法的行政裁量权要进行细化、量化和规范。做好行政执法部门行政执法依据的梳理审定工作，确保行政执法权不被滥用，做到有权必有责，用权受监督，侵权须赔偿，违法要追究。 　　（五）建立行政调解制度，运用调解方式把行政争议化解在萌芽状态。各级行政机关要增强运用和解、调解的办法解决行政争议的意识，强化政府行政调解职能。要加大对解决土地征收征用、城市建设拆迁、环境保护、企业重组改制和破产、涉法诉讼中群众反映强烈的问题的行政调解力度，综合运用法律、政策、经济、行政手段和教育、协商、疏导等方法，把矛盾化解在基层、解决在萌芽状态。建立相关制度，实行行政调解行政领导负责制和岗位责任制，明确行政调解程序，明确责任部门的工作职能，明确工作岗位和工作职责。由省法制办牵头，制定《海南省行政争议调解办法》，规范行政调解原则、范围、申请、受理、调查、听证、处理、协议和登记备案等程序和相关规定，切实做到有事必调、调必有果、限期解决。要按照“调解优先”和“谁主管、谁负责”的原则，发挥职能部门管理社会、化解矛盾的主导作用，公安、民政、工商、卫生、教育、劳动、环保、农业、土地、城建以及城市管理等部门，积极采用事前协商、调解的方法解决纠纷，化解矛盾。省政府设立省行政调解办公室，与省法制办公室合署办公，履行省政府行政调解的指导、协调、统筹职责以及重大事项的调解工作。市县政府和行政争议较多的部门应当设立行政调解专门机构，负责本机关和本单位的行政调解工作，行政调解机构可以与法制机构合署办公。同时，建立行政调解员资格制度。 　　（六）建立行政争议的应对机制，加强行政纠纷的经常性排查工作，将行政争议解决在基层。要加强农村土地征用、城市建设拆迁、企业改制、劳动和社会保障、自然资源管理、交通管理等重点领域预防和化解行政争议的对策研究，对存在的问题进行系统性、经常性的排查、梳理，制定解决方案。尤其要掌握容易引发群体性上访、诉讼的重点人群和重点问题，按照“属地管理”、“谁主管谁负责”、“谁审批谁负责”和“谁处罚谁负责”的原则，逐一落实领导责任，逐一明确责任人员，逐一提出解决方案。要探索预防化解社会矛盾的新措施新办法。今后各行政机关凡是没有有效预防和妥善解决行政争议应对预案的建设项目和工作方案，一律不得实施。特别涉及农村土地征用、城市建设拆迁、企业改革等，安置、经济补偿、社会保险等接续措施不落实的，一律不得实施。有关部门要研究如何提高市县应对行政争议的能力问题，有针对性地提出全面推进基层政府依法行政、提高应对行政争议能力的具体措施，提高应对处置能力，确保关键时有效控制局面，及时平息事态。 　　（七）完善信访工作，建立畅通、有序的信访秩序。进一步建立健全“分级负责、归口管理”的行政领导责任制、责任追究制度和绩效考核制度，明确各级政府和部门化解社会矛盾的责任，做到各司其职、各守其责、各尽其力。发挥各级政府信访部门牵头抓总的作用，改革信访工作方式，构建程序信访、责任息访、依法处访的信访管理制度，使信访工作纳入规范化的轨道。建立全省信访信息系统，搭建社情民意沟通平台，畅通信访渠道。实行信访“零报告”制度和重大事项一事一报制度。要定期分析信访事项，研究制定处理预案和化解矛盾的措施，对可能引发群体性行政纠纷的情况进行预测，增强信访工作的针对性、预见性。要做好行政复议和信访的衔接工作，凡属于行政复议案件受理范围的信访案件，要发挥信访分办、转办作用，说服当事人通过复议的渠道解决，防止行政争议游离于法定渠道之外。要善于向上访群众宣传行政复议和行政诉讼“定纷止争”的作用，引导当事人通过行政复议和行政诉讼的合法渠道反映诉求。 　　二、发挥行政复议化解行政争议主渠道作用，把行政争议解决在政府内部 　　（八）深化对行政复议制度的认识，提高办案质量，做到“定纷止争、结案事了”。各级政府要充分发挥行政复议制度在解决行政争议、防止行政争议扩大和激化、维护社会稳定、推进和谐社会建设方面的重要作用，把行政复议工作纳入各级政府的绩效考核体系。行政复议机关的行政首长要切实履行好行政复议工作第一责任人的职责，支持和督促行政复议机关依法办理行政复议案件，认真研究行政复议工作中遇到的困难和问题。行政复议工作要坚持“以人为本、复议为民”，紧紧围绕群众最关心、最直接、最现实的利益问题，全面提高行政复议能力，力争把大部分行政争议化解在基层、化解在初发阶段、化解在行政系统内部。要坚持以事实为依据、以法律为准绳，始终做到依法审查、公正裁决，绝不搞官官相护、姑息迁就。对侵害人民群众合法权益的行政行为，该撤销的要坚决撤销、该变更的要坚决变更、该确认违法的要坚决确认、该赔偿的要坚决赔偿。要把是否依法有效解决行政争议、化解矛盾，作为衡量行政复议案件办理质量的重要尺度。要从实际出发，坚持原则性和灵活性相结合，处理好保障和监督行政机关依法行使职权与纠正其违法或不当行政行为的关系，处理好保护当事人合法权益与维护社会公共利益的关系。对一些案情比较复杂、存在混合过错的行政复议案件，要善于运用和解、调解等灵活多样的方式加以处理，不能简单地撤销或者维持。要积极为当事人自行和解创造条件，在查明事实、分清是非的基础上，在不损害国家利益、公共利益和他人合法权益的前提下，在双方当事人自愿的基础上，争取调解处理，增进当事人与行政机关之间的相互理解和信任。要通过依法办案、以法明理，努力做到“定纷止争、案结事了”，努力实现法律效果与社会效果的统一。要建立政府内部沟通制度和政府自行纠正制度，完善行政复议意见书和行政复议建议书制度，向有关机关提出完善制度、改进行政执法的意见和建议。同时，建立和完善行政复议信息系统，逐步提高行政复议工作信息化水平。 　　（九）加强行政复议能力建设，创新行政复议受理和审理方式，提高行政复议水平。要把畅通行政复议渠道作为工作的着力点和突破口，按照切实维护人民群众行政复议权的要求，疏通进口，敞开大门，积极主动地受理行政复议案件。凡符合法定受理条件，都要依法受理。对依法不属于行政复议范围或者应当通过其他途径解决的事项，也要认真作出解释，告知解决问题的途径，绝不允许简单地一推了之。要采取措施扭转符合行政复议受理范围的行政争议直接进入行政诉讼的局面，将行政争议化解在政府内部。在遵循国家法律法规基本原则的前提下，积极探索一条符合我省行政复议审理的公正合理、高效便民、监督到位、保障有力的行政复议体制和运行机制，着重解决市县政府和省政府部门行政复议机构薄弱、人员少、素质不高等问题，努力提高案件审理质量。改革行政复议体制，设立省行政复议院，省政府及其所属部门、市县不再另设行政复议机构，统一由该院具体负责处理行政复议案件。人员配备立足整合现有的市县政府和省政府部门的行政复议机构人员编制，不足部分可以采取聘任政府雇员方式解决。对全省行政复议案件实行“两级受理、集中审理、分别决定”的模式。两级受理，即由省行政复议院和市县、省政府及其省政府部门的法制机构依法受理和转送行政复议申请；集中审理，即由省行政复议院依法或者授权审理市县、省政府及其省政府部门受理的行政复议的案件，提出处理意见，拟定行政复议决定；分别决定，省行政复议院经审理拟定行政复议决定后，呈有关行政复议机关的负责人签署，以有关行政复议机关名义作出行政复议决定。行政复议机关无明确的事实和法律理由，不得改变行政复议院的处理意见。同时，建立行政复议官制度，行政复议工作人员原则上必须通过国家司法考试，以解决目前省政府部门和市县政府行政复议人员素质不高和队伍稳定问题。 　　（十）增强执行意识，提高人民法院生效判决和行政复议决定的公信力、执行力。凡对行政复议决定不执行或者拖延执行的，通报批评并由行政复议机构提出对有关行政机关负责人和直接责任人处理的建议。各级行政机关要自觉执行人民法院的生效判决和裁定，不得拒绝签收人民法院和行政复议机关、机构送达的法律文书。认真做好行政应诉和参加复议听证，不得拒绝应诉。要认真研究和采纳人民法院和行政复议机关、机构的建议，积极纠正违法或者不当的行政行为。法院、行政复议作出生效判决后，当事人仍然坚持无理要求的，要有针对性地进行法制教育，劝导其息诉罢访。 　　三、切实加强领导，把预防和化解行政争议的措施落到实处 　　（十一）预防和化解行政争议，健全行政争议解决机制，是当前一项重要任务，各级政府要采取措施把这项工作摆在重要议事议程。各级行政机关的公务员，特别是领导干部要带头学法，要认清预防和化解行政争议是构建和谐社会、建设法治政府、提高执政能力的需要，是事关群众切身利益和社会稳定的大事，以实际行动带动、教育、引导公务员依法行政。要加强对公务员的依法行政教育和培训，重点学习规范政府共同行为的法律法规，以及履行职责所必需的法律知识。要举办县处级领导干部依法行政培训班，系统进行依法行政培训。要加强对行政执法岗位公务员的培训和考试，增加法律知识在公务员录用考试内容中的比重。 　　（十二）建立公务员依法行政考核制度，规范公务员职务行为。各级政府法制机构和人事部门，要把依法行政纳入公务员考核指标体系，制定《公务员依法行政考核办法》，科学确定依法行政评估的内容和指标体系，实行政府内部考核和公众评议、专家评议相结合的评估方法，做到权责一致，有权必尽责，权力与责任对等，将是否依法决策、是否依法制发规范性文件、是否依法实施行政管理、是否依法履行行政应诉职责、是否及时执行人民法院生效判决行政复议决定等情况作为考核的重要内容，并与问责、奖惩和晋职晋级挂钩。对考核不合格的公务员，要严肃追究责任。 　　2006年12月22日