各地、州、市、县委，各行政公署，自治州、市、县人民政府，省直机关各单位：

　　省委、省政府原则同意省农经委《关于完善双层经营、稳定家庭联产承包制的报告》，现转发给你们，望参照执行。

　　农村合作经济组织由原来单一的统一经营，改革成为分户承包经营与统一经营相结合的双层经营体制后，有效地调动了农民的生产积极性，推动了农村经济持续稳定地发展。但是，目前双层经营还不完善，在家庭经营和统一经营两个经营层次方面，都有一些急待解决的问题。认真做好完善双层经营的工作，稳定联产承包制，对于巩固发展农村第一步改革成果，进一步发挥双层经营的优越性，促进农村经济的发展有着重大意义。各级领导要高度重视，亲自深入下去调查研究，具体指导。各地、州、市、县都应组织力量，选择若干乡、村，进行完善双层经营、深化农村改革的试点，在摸索总结经验的基础上，制订本地区完善双层经营的工作方案，逐村加以落实。

关于完善双层经营、稳定家庭联产承包制的报告

省委、省政府：

　　为了贯彻落实中共中央今年五号文件精神，完善双层经营，稳定家庭联产承包制，我们组织各地、市农委的同志，在三十三个乡作了专题调查，并进行了认真研究，现将意见报告如下：

　　一

　　我省农村自一九八一年冬普遍实行联产承包制以来，以土地公有为基础的合作组织，由原来高度集中的单一的统一经营，改革为分户经营与统一经营相结合的双层经营体制。这一改革有效地克服了平均主义，充分调动了农民自主经营的积极性，促进了农村经济持续稳定的发展，受到了农民群众的普遍欢迎。现在，联产承包制已普及到农村的各业，成为合作经济内部调节经济关系的主要手段。群众按合同办事的自觉性在提高，上交提留兑现也比较好。据统计，一九八六年全省应上交各项提留款三点五四亿元，已上交三点零八亿元，占百分之八十六点九。随着农村商品经济的发展，一些地方乡、村合作组织统一经营的职能在自愿互利的基础上正在逐步增强，新的经济联合体也在不断涌现，以家庭联产承包为基础的农村合作经济呈现多形式、多层次的新格局。

　　但是，一个新体制的形成需要有一个完善的过程。目前乡村合作经济组织的双层经营体制还不完善，双层经营的优越性还没有全面地充分地发挥出来，还存在一些急待解决的问题：一是推行联产承包制的工作中有一些未处理好的遗留问题，影响承包关系的稳定。有的地方承包指标明显过低，或者承包方法不合理，群众要求重新修订；有的承包内容不完整，手续不齐备，没有明确双方的权利、义务；有的地方由于人口异动大，或因基建占地，缺少承包地的农户强烈要求调整承包地；有的乡、村原来利用生产队闲置的土地办了茶、果、林场，现在所有权之争越来越突出；有的地方简单地套用农田大包干的办法，把集体的茶、果、林场和乡村企业甩手承包给个人，造成掠夺性经营，使资源、设施遭受破坏。由于这些因素的存在，导致承包合同纠纷越来越多，上访、斗殴事件不断发生，影响安定团结，影响上交提留和各项任务的完成，影响生产的发展。二是村级合作组织机构多数地方尚不健全，统一经营特别是统一服务的职能没有很好地发挥，应该由集体统一去办的事没有去办，集体资产管理不善，农户家庭经营中一些急待解决的问题得不到解决，许多地方“双层经营”实际成了“单层经营”。

　　上述两个方面的问题，如果不高度重视，妥善解决，双层经营的优越性就难以发挥，第一步改革的成果应难以巩固和发展，农村经济的发展也将受到制约。因此，我们在第二步改革中，必须下大力气，在稳定家庭联产承包制的基础上做好完善双层经营的工作，推动家庭经济和乡、村合作经济不断发展，鼓励一部分农民先富起来，同时加快农民共同致富的步伐。

　　二

　　家庭经营是双层经营的基础。完善双层经营，首先要继续完善家庭联产承包责任制，稳定承包关系，加强承包合同管理。这是巩固第一步改革成果，促进第二步改革继续深入发展的一项基础工作。应该本着有利于坚持土地公有制、有利于稳定承包关系、有利于维护承包双方的权利和义务、有利于发展生产力的原则，按照群众的意愿，因地因项目制宜，采用多种办法加以完善。

　　（一）田土承包责任制。

　　我省多数村、组的田土承包落实得比较好，群众满意，今后，主要是健全土地承包管理制度，严格控制非农业用地，认真解决乱占滥用、粗放经营、人为抛荒、私人非法买卖土地等问题，切实保护好耕地，提高土地利用率。

　　由于人口异动或建设占地等原因，造成承包地紧缺，个别农户确实需要调入土地的，可以采取多种解决办法：（1）原来留有机动田的，在机动田内解决；（2）以减补增，依次排队，即把已经死亡的人口、已经转为城镇非农业户口的人口承包地，收归集体，承包给无承包地或缺承包地的农户耕种，对长期从事别的职业、自己不耕种土地的人口（除有政策规定者外）的承包地，原则上也可收归集体，作调剂用；（3）调粮不调田，解决无承包地人口的口粮；（4）优先安排缺少承包地农户的劳动力至乡村企业；（5）将可垦殖的荒地、荒洲、水面，承包给缺承包地的农户进行开发性生产经营。总的原则是要有利于稳定土地承包关系，防止承包地变动频繁，分割过细。

　　为了调动群众向土地投入的积极性，可以由点到面，逐步对耕地进行分等定级，规定土地质量等级指标。因积极投入提高了地力的，土地转包时给予适当补偿和奖励；造成地力下降或荒芜的，给予适当经济处罚，直至收回承包地。

　　要向群众进行土地公有制的教育，让群众明白，土地承包者只有使用权，没有所有权，不许乱占滥用，不许私自转为非农业用地，不许私自买卖土地或毁掉耕地建房烧砖瓦。

　　（二）水面承包责任制。

　　湖泊、河港、大中型水库等大水面以及成片精养鱼池，可由乡、村合作组织经营，作为企业来办；或者由国家、集体、个人集资入股，联合经营，按股分红；或者由能人牵头，联合承包，比例分成或包干上交。山塘小水面，提倡按质划等，开标承包。各种水面，最好一包几年，一年一包不利于提高水面的经营水平。增大能人开发边远荒废水面，谁开发、谁经营、谁受益，长期不变。

　　要正确处理养鱼与灌溉、发电的矛盾。池塘小水面提倡养用结合，承包给管水员养鱼。增大养鱼承包户投工加深改造池塘，加深池塘所增加的底水，干旱时应受到保护。大中型水面可根据正常年景确定养鱼的最低水位线，因发电、抗旱需要，不能保持合同规定的最低水位线，使渔业生产受到损失的，应核减上交利润。

　　（三）茶、果园艺场承包责任制。

　　茶、果生产周期长，经营技术性强，年季收益变化大。要因地制宜，采取多种办法，兼顾集体、承包者和其他农民的利益，认真搞好利益分配。可以场长负责，集体承包；可以能人牵头，联合承包；也可以承包给专业户经营。增大承包开发荒山，新建茶、果园，谁开发、谁经营、谁受益。

　　目前茶、果场承包责任制应着重解决以下问题：

　　1、权属纠纷。原人民公社、生产大队占用生产队土地兴办茶、果场时，已进行土地调整或用其他办法处置了权益关系的，应维持原议，归乡、村集体所有。如当时确属无偿占用，经营使用权可以归乡、村企业所有，收益可采用土地入股分红的办法，照顾原生产队的利益；也可以在选择承包对象时，照顾原土地所有者。不论采用什么办法，茶、果场不能散，不许破坏已经形成的生产能力。

　　2、承包指标的争议。由于承包户辛勤经营、大量投入获得好的效益的，应维护承包者的利益，承包期内不得轻易变动。原承包指标明显不合理或集体投资改变了生产条件，承包者轻易地取得了高额效益的，应本着实事求是的原则，通过协商，修订承包指标，合理调节承包者和集体之间的经济利益。

　　3、平分到户的问题。茶、果园的生产，技术性强，商品率高，一般不宜按户平均分包。已经平分到户的，集体要制定统一的技术管理标准，并以加强服务的办法，弥补分散经营的不足。如果群众同意，可以折股联合经营，专业承包，按股分红。经营不好的，也可以收归集体，重新开标承包。毁坏荒芜的，要视情赔偿损失。茶、果场承包者一般不得自行转包，转包渔利部分应当收归集体。

　　4、承包期短的问题。承包期过短，影响承包户积极投入。因此，应区别茶树、果木的生长情况，分别确定合理的承包期和不同期间内的承包指标。

　　（四）山林承包责任制。

　　凡没有分到户的成片用材林不要再分。已经划给农民经营的自留山、责任山，权属不再变动，主要是解决“分而不管，砍而不造”的问题。要以乡、村为单位组织专人统一护林，积极引导农民实行多种形式的联合经营。可以采取投山、投劳、投资入股办法，办合作林场；或由乡、村集体统一规划、统一营造；或分户营造，承包给专人管护等多种形式。

　　自留山要规定绿化期限，逾期无故不造林者，集体可以收缴荒芜费或收回使用权，统一组织造林。责任山应签订承包合同，原有集体林木，保本保值，严禁掠夺性经营。

　　对成片山林划到户经营的，要妥善解决采伐方式和及时更新的问题。可以根据群众的意愿，积极引导折股到户、全股经营，按农户能力承包管护责任区，实行联合砍伐、联合更新造林。

　　属于乡、村集体经营的山林，要解决“统而不管”的问题，建立专业队伍经营和管护，或者由专人或联户承包经营管护。对大片荒山，提倡联合开发，可由国家、集体、农户联合经营，按投资、投劳、投山实行股份制经营。同时，增大能人实行造林工程承包，或能人牵头联合承包造林，允许雇请帮工经营。乡、村集体林场要完善经营责任制，已进入间伐、主伐期的，要坚持分配兑现，既要留足更新、发展所必需的资金，又要解决群众受益问题。

　　乡、村要建立、健全护林组织和护林队伍，在统一林政管理的前提下，加强对林业生产的组织、管理和协调，切实保护森林资源。

　　（五）乡、村农机站、队责任制。

　　乡、村农机站、队一般应建立部长、队长任期目标责任制，按目标实现情况实行奖罚。

　　乡、村农机站、队拥有的汽车、拖拉机和其他运输机械，可实行“几统一”下的个人承包制，把机手的劳动报酬同劳动成果、经济效益联系起来上下浮动。可以联系产值计工资，联系利润计奖赔，或者按净收入分成。其他机械和经营服务项目，可以收益比例分成，也可以包干上交。有的项目还可以实行租赁制。

　　没有建立农机站、队的乡、村，集体所有的各种农业机械，可采取“几定一包”的办法，定服务要求，定技术保养责任，定物资消耗，定上交折旧费和积累，定机械使用年限，包上交利润或亏损补贴，承包给机手个人或农民自愿结合的联合体经营。承包期一般应与设备的折旧年限相一致。

　　（六）乡镇企业经营承包责任制。

　　乡镇企业推行各种形式的经营承包责任制，对企业的发展起了很大的作用，但必须解决承包指标不全，承包期过短，重利轻责，甩手包干，以包代管等问题。

　　乡镇企业不宜套用农田大包干的办法，一般可实行企业职工集体承包，厂长（经理）负责制；也可以实行厂长（经理）承包制。生产经营不稳定、规模又比较小的，可以租赁给个人经营。实行厂长（经理）承包和租赁制的，承包或租赁的一方必须有一定的保证金。

　　应重视做好已签订的乡镇企业经营承包合同的考核、审定工作。指标不合理的要调整，指标不全的要补全，切实改变只上交利润一项指标的偏向。

　　承包期短又可以延长承包期的企业，要根据各自的实际，适当延长承包期，一包三、五年。只能一年一包的企业，也要根据企业中、短期发展计划，确定承包期满后的产值、产量、固定资产、积累、流动资金、债权债务、设备完好率等指标。

　　承包企业实现的利润，应在兼顾国家、集体、企业、投资者、承包者和职工各方面利益的原则下进行分配。企业税后净利润，用于扩大再生产部分，不得少于百分之六十。对进行掠夺性经营，造成资源、厂房、机械设备、运输工具、附属设施等破坏的，承包者要赔偿损失，情节严重触犯法律的，要追究法律责任。

　　三

　　完善双层经济，必须在继续发挥家庭经济积极性的同时，加强统一经营这个层次，充分发挥乡村合作组织生产服务、管理协调、资产积累和资源开发的职能，使家庭经营与统一经营两个层次相互依托，相互促进，共同发展。

　　加强统一经营层次的工作，最重要的是要从服务入手，为社员家庭经营提供有效的服务。农民在分户经营中遇到了许多难以解决的矛盾，迫切要求合作组织统一协调和提供多种服务。服务工作做好了，就能给家庭经营注入新的活力，更好地挖掘家庭经营的潜力。因此，合作组织要顺应群众的这种要求，积极为农户提供植保、良种、技术、机耕、排灌等服务，统一兴办农田基本建设，统一组织抗御自然灾害，还可以代购代运生产资料，代销农副产品，或者组织专业户、联合体从事各种服务性的经营，逐步建立起农民的自我服务体系。通过增强集体的服务功能，来促进家庭经营的发展。

　　乡、村合作组织为农户提供生产服务的能量大小，与合作组织本身的经济实力是密切相关的。因此合作组织要重视加强自身的资产积累，壮大经济实力。主要的途径就是要因地制宜地发展村办企业。其次，可根据当地经济发展情况，适当提留公共积累。原有的集体积累已经作为包干投资的，在经济发达的地方，经群众同意，也可以将包干投资分年收回。通过这些办法，使信息经济逐步壮大，以便兴办公益事业和更好地为农户提供服务。

　　做好管理协调工作，是完善双层经营的一项重要内容。乡、村合作组织要根据改革后的新情况，建立、健全新的规章制度，管好承包合同，管好集体的财产和资金，管好土地等自然资源，管好集体企业和公共设施，合理地规划利用资源。要动用管理制度和经济手段，正确地协调集体与农户之间、不同经营者之间、各业之间的利益关系。鉴于目前承包合同管理上的问题较多，各地应对原有的承包合同普遍进行一次清理，弄清各项承包合同执行中的问题，采取针对性的措施，逐一加以解决，并注意建立承包合同档案，及时登记承包异动。乡、村要有专人管理承包合同，专管人员变动时，应办好移交手续。

　　在完善双层经营过程中，应当重视逐步建立、健全以公有土地为基础的乡、村合作组织机构。建立健全好地区性合作组织机构，有利于加强农民土地公有制观念，有利于合作组织以法人资格开展各种经济交往，执行各种承包合同和其他经济合同，有利于两个经营层次的发展。应当根据经济发展的需要和群众的要求，先把村级合作组织机构设立起来。进行这一工作时，要坚持由点到面，有步骤地进行，不要一哄而起。最好是在那些能为农户提供生产服务的村先行设立，使村合作组织不是徒有空名而是具有实实在在的内容。要向群众讲清楚，建立、健全村一级合作组织机构，加强统一经营，不是回到过去“归大堆”的老路上去，也不会动摇家庭经营，而是为了更好地服务于家庭经营。村合作组织的名称可以叫经济联合社，也可以叫村合作社或农工商联合社，由群众讨论决定。村合作组织建立起来后，要经社员大会讨论通过，定出村合作社章程，产生管理委员会。管理委员会和村民委员会，可以两块牌子，一套人马。

　　完善双层经营，稳定家庭联产承包制，政策性很强，工作量大，是一项繁重的任务，不是经营管理部门所能单独承担的，需要各级党委和政府切实加强领导，有关部门和全体从事农村工作的同志大家动手，通力合作。各级领导要亲自深入下去，调查研究，具体指导。建议各地、州、市、县领导选择若干乡、村作为完善双层经营、深化农村改革的试点，在点上摸索经验，训练骨干，并对本地完善双层经济的工作作出通盘安排，一个村一个村地抓落实。

　　以上报告如原则可行，请批转各地参照执行。