改革开放以来，特别是1995年撤乡并镇以来，我市小城镇有了一定发展，镇区二、三产业有了增加，城镇功能有了增强，试点镇的户籍等项改革已经展开，有些镇正在向区域政治、经济、文化中心的方向发展，成为区域经济发展的带动力量。但从总体上看，我市小城镇建设布局不尽合理，建设重点不够突出；产业聚集度还不高，经济发展水平较低；基础设施建设投入不足，城镇功能未能充分发挥；小城镇经济体制、户籍制度不适应社会主义市场经济发展的要求。根据中央和省委、省政府关于促进小城镇发展的精神，结合秦皇岛实际情况，提出加快我市小城镇发展的意见。

　　一、充分认识发展小城镇的重大意义

　　党的十五届三中全会通过的《中共中央关于农业和农村工作若干重大问题的决定》指出：" 发展小城镇，是带动农村经济和社会发展的一个大战略".发展小城镇，有利于加快我市农村产业结构的调整，使乡镇企业适当向小城镇集中，带动农村工业和第三产业发展，为农民创造更多的就业岗位，并解决第一产业规模经营问题，提高劳动效率，增加农民收入；发展小城镇，有利于开拓农村市场，增加投资，提高农民消费水平，从而扩大需求，拉动我市经济增长；发展小城镇，有利于农民改变传统的生活方式，提高农民的物质文化生活水平，加强精神文明建设，缩小城乡差别，加速农村现代化和城市化进程；发展小城镇，有利于调整我市地区经济结构，加快县域经济发展，提高县域经济在全市经济中的比重，推动全市经济的快速、协调发展。总之，加快发展小城镇意义重大，是当前乃至今后一个时期我市改革与发展的一项重要任务。

　　二、发展小城镇的指导思想、原则和目标任务

　　我市小城镇发展的指导思想是：以党的十五届三中全会精神为指导，全面贯彻落实中央和省委、省政府关于小城镇发展的意见，坚持以经济发展为中心，以制度创新为动力，以严格管 理为手段，以建设良好的产业发展和居民居住环境为重点，按经济发展规律办事，因地制宜，合理布局，重点突破，有序推进，努力把一批建制镇建设成为经济效益、环境效益、社会效益相统一，两个文明协调发展的农村区域性经济文化中心，提高全市城镇化水平，加快实现工业化和现代化。

　　指导原则是：（1）尊重规律，循序渐进。小城镇发展，要尊重客观规律和农民意愿，量力而行，逐步推进，防止不顾客观条件，盲目建设，一哄而起。（2）科学规划，合理布局。小城镇发展，要从实际出发，依据经济发展水平、资源条件、区位特点，搞好小城镇规划和布局，有重点的进行建设，防止遍地开花，造成资源浪费。（3）因地制宜，特色兴镇。小城镇发展，要依据自身交通条件、产业基础、资源潜力，优势所在，努力建成具有鲜明特色的主导产业。（4）深化改革，创新机制。小城镇发展、建设和管理要立足于体制创新，通过深化改革，创新机制，走出一条发展建设的新路子。（5）统筹兼顾，协调发展。小城镇发展，要注重劳力、资金、技术等生产要素优化配置，推动一、二、三产业互相促进，共同发展。大力发展教育、科技、文化、卫生事业，实现物质文明和精神文明协调发展。（6）合理利用资源，加强生态建设。小城镇发展，要合理利用资源，搞好环境保护，提高人口素质，促进经济增长方式的转变，建设生态型经济，实现经济效益、社会效益和环境效益相统一。

　　目标任务是：力争用十年时间，将一部分基础较好的建制镇发展成为规划科学、功能健全、经济繁荣、环境优美，具有较强辐射能力的农村区域性经济文化中心。"十五"重点发展8个建制镇，"十一五"再重点发展几个建制镇，"十五"末，昌黎、抚宁两个县的城关镇要发展成为具有10万以上镇区人口的带动能力很强的小城市，卢龙、青龙两个县城关镇建成5万镇区人口的小城镇，其他四个重点镇建成1－3万镇区人口的小城镇。"十五"末，全市城镇化水平力争达到36％，"十一五"末，达到50％以上，基本实现城镇化。

　　三、修订和完善全市城镇体系规划

　　我市市域城镇体系规划是1987年制订的，已不适应新的发展要求。因此，要尽快修订市域城镇体系规划。要把小城镇建设纳入城市化建设轨道。秦皇岛市要作为区域中心城市发展，市区建制镇和南戴河、黄金海岸纳入中心城市规划建设，四个县的城关镇要作为具有副中心作用的中、小城市发展，列入重点镇的建制镇发展成为具有一定辐射能力的中心镇。在全市形成中心城市——副中心城市（县城）——中心镇的梯度辐射发展格局。对非中心镇的建制镇 镇区规划要适当控制，着重提高建设水平。

　　全市城镇体系规划的修编，要全面考虑经济、社会和环境的协调发展，合理确定人口规模与用地规模，坚持基础设施建设的适度超前和高标准，搞好土地利用总体规划与交通、环保、社会发展等规划的衔接。小城镇建设要注意保护文物古迹及具有民族和地方特点的文化自然景观。

　　镇域规划，要根据全市城镇体系规划相应作出调整。县城和中心镇镇区发展建设要编制好重点地段、工业小区、商贸小区、文化小区、住宅小区、旧城改造、园林广场等详细规划，特别是工业、商贸项目不要沿路建设，均安排在功能小区内落户。规划制订之后，要严格执行，建设要统筹安排、分步实施。

　　四、大力发展小城镇经济

　　小城镇的发展最根本在于经济的发展，特别是没有二、三产业的较大发展和相当的整体经济规模，就不会有小城镇的繁荣。所以，要下大力气千方百计把小城镇的经济搞上去。市县镇要结合项目建设，加大小城镇的投资，以项目和投资拉动小城镇经济的快速增长；要在小城镇创造良好的消费环境，让进镇农民享受到比农村更高的消费水平，以消费拉动小城镇的经济发展；要把小城镇建成出口加工基地，用出口拉动小城镇经济的快速增长；要进一步加大农业产业化的力度，发展各类农副产品加工、销售、储藏、运输，特别要注重把农业产业化的龙头企业安排在小城镇，现有的农业产业化龙头企业要逐步向小城镇转移；鼓励农村新办企业特别是乡镇企业向镇区集中，老企业向镇区搬迁；要积极发展个体私营经济，使个体私营经济成为小城镇的主力军；抓住国有企业战略改组和市区企业外迁的机遇，通过资本转让及重组，促使产业向小城镇转移；鼓励大中城市的工商企业到小城镇进行产品开发、商业连锁、物资配送、旧货调剂活动；兴办各种服务行业，发展各类商品批发市场；利用风景名胜和人文景观，发展观光旅游业。

　　各镇的经济发展，要以市场为导向，以产业为依托，以技术和人才为支撑，重点发展主导产业，形成各具特色的小城镇经济。要以兴办工业小区、个体私营小区并实行"低门槛"政策，吸引各类经济进镇；要大办房地产业和各类服务产业；要加强基础设施和公益设施建设，使小城镇成为市、县经济的主要增长点和支撑点，促进县、市经济加快发展。

　　五、妥善解决小城镇建设用地

　　小城镇建设用地，要坚持"政府统一规划、集中使用、集约用地、保护耕地"的原则，鼓励开发利用荒地、废弃地和人工造地，鼓励旧镇区改造和迁村并点，整理出土地加以利用。

　　小城镇建设用地，要纳入市、县土地利用总体规划和土地利用年度计划。市、县要保证省对重点镇优先安排用地指标的使用。市、县要对重点镇的用地指标给予倾斜。农民进镇购房或按规划集中建房，节约的宅基地可用于重点镇建设用地。进镇农民利用现有的宅基用地在重点镇建设住宅，可以经土地所有者同意后置换，已经批准建房指标的农民可以带指标在县城和重点镇建住宅。

　　在法律允许范围内，搞活土地制度，充分利用土地资源，筹集建设资金，除法律规定可以划拨的以外，一律实行有偿使用。除城市规划区和县城所在地的镇以外，其它镇政府要对规划区内建设用地实行统一征用、统一规划、统一出让（出租）、统一管理。重点镇政府要垄断土地一级市场，建立土地储备制度，搞好土地的前期投入，实现土地增值，获得土地级差收益，用于小城镇开发和建设。要办好土地二、三级市场，活跃土地交易活动，促进小城镇建设和经济发展。

　　六、充分运用市场机制搞小城镇建设

　　小城镇建设要走社会化、产业化的发展道路。对小城镇基础设施如公用事业、公交线路、环卫保洁、自来水厂、污水处理、幼托养老、文化教育等要在政府的引导下，运用市场机制，吸引企业、个人及外商参与投资、建设和管理。对有收益的，可合理确定服务价格，实行有偿使用。按照"谁投资、谁受益"的原则，鼓励各类企业参与小城镇住宅、商业用房的开发建设；支持以股份制等方式建设和经营公共设施。鼓励相邻的小城镇共建、共享某些基础设施，提高投资效益。

　　七、提高小城镇建设水平和小城镇的管理水平

　　规划好、建设好、管理好小城镇，是各级政府特别是小城镇政府的主要职责。加强小城镇的规划管理，要坚持严格按小城镇总体规划进行建设，严格规划管理审批程序。

　　要抓好重要街区景观、大型建筑、标志性建筑、住宅建筑的设计，使之美观经济实用，与自然景观和乡风民俗相统一，具有民族风情和地方特色。

　　在城镇总体规划指导下，要对小城镇内给水、排水、电力、信息、道路、绿化、生活垃圾、污水处理、公用事业建设统筹运作，创造良好的投资兴业和居民居住环境。

　　要借鉴城市管理经验，探索适合现代小城镇发展的管理办法，提高管理水平。要坚持专业管理与群众管理相结合，条线管理与划块管理相结合，全面管理与重点管理相结合。要抓好施工队伍管理、工程招标、工程监理、质量监督、综合开发、物业管理，搞好房屋产权和地籍管理。要维护好基础设施，搞好环境卫生和绿化美化工作，创造良好的城镇形象。

　　八、改革小城镇户籍管理制度

　　为鼓励农民进入小城镇，在县城关镇和重点镇有合法固定住所、稳定职业或生活来源的农民及共同居住的直系亲属，可以根据本人意愿转为城镇户口，在子女入学、参军、就业等方面享受城镇居民同等待遇，特别要认真解决好他们的就业问题。在小城镇落户的农民，可以保留其承包的土地经营权，并可依法有偿转让，防止其耕地撂荒和非法改变用途，防止宅基地闲置浪费。紧靠城镇，因国家征地，人均耕地不足0.1亩的农民，外地到小城镇投资办厂人员及外方、港澳台胞要求照顾的亲属，均可在小城镇落户，变为城镇户口。

　　加强小城镇社会保证体系建设，逐步建立和完善失业、养老、医疗等社会保障制度，解除进镇居民的后顾之忧。

　　九、改革小城镇的管理体制

　　要通过改革，把小城镇政府建成职能明确、结构合理、精干高效的政府。镇政府通过政企分开、政资分开的改革，担负起主要管理公共行政和公益性事业，创造良好的投资环境和人居环境的职责，避免包揽具体经济事务。在机构改革中，在规定的机构编制限额内，镇政府可以根据需要设置机构、配备人员，不要求上下对口。县政府有关部门派驻重点镇的职能机构和人员，可改由镇政府领导和管理；部分专业性较强的服务机构和人员，可由镇和主管部门双重领导，以镇管理为主；部分行政监督执法机构和人员等，可实行部门与镇双重领导，以部门领导为主。重点镇内各部门、各单位党组织统一由镇党委管理和领导。现行法律规定由县级部门行使的管理职能，可由部门委托设在重点镇的分支机构行使。要赋予重点镇政府计划、财政、城建等方面县级经济管理权限。

　　理顺县、镇两级财政关系，完善小城镇的财政管理体制。有条件的县城关镇、重点镇设立独立的一级财政和镇级金库。要明确城关镇和重点镇政府的事权和财权，合理划分收支范围，在分税制体制的基础上建立新的县镇财政体制，形成镇一级独立财政和金库。对不具备实行分税制财政体制条件的城关镇、重点镇，要在协调县、镇两级财政关系的基础上，合理确定镇的收支基数，实行财政递增包干、增收部分大部分或全部留镇。具体办法由县政府制定。

　　十、搞好小城镇的民主法制建设和精神文明建设

　　要坚持"两手抓，两手都要硬"的方针，把精神文明建设作为小城镇建设的重要内容来抓。要加强民主法制建设，健全民主监督机制，保证各级政府依法行政；要搞好社会治安综合治理，打击刑事犯罪及邪教活动。要加强居民党的基本路线方针政策和社会道德、职业道德、 科学文化知识教育，开展做文明镇民，创文明户、文明小区、文明单位活动，不断提高精神 文明建设水平。

　　十一、实行扶持小城镇发展的政策

　　为支持县城关镇、重点镇的发展，要实行税费向镇倾斜政策。在鼓励镇经济发展方面，凡是在县城和重点镇新建企业和迁入企业，实行税费优惠政策；在费收上实行一定时期内的低收费政策；县城关镇和重点镇建设具有一定规模的市场，自市场营业时起，对市场内个体工商户等实行一定时期的不收工商管理费办法；在镇农贸市场实行绿色通道的有关优惠政策，促进小城镇市场发展；采取开发区一个窗口对外的形式快捷准确办理在镇投资办企业的有关手续。在重点镇的建设方面，从重点镇规划区内收取的城市维护建设税，要全额返还镇，用于基础设施的维护建设；在重点镇征收的现有建设用地土地有偿使用费，市政公用设施配套费 、旧城改造费全部留镇，专项用于镇土地开发、市政和公用设施建设与维护；重点镇新增建 设用地的有偿使用收益，优先用于镇补充耕地，实现耕地占补平衡。土地增值税、市场管理费、城镇土地使用税、城镇公用事业附加、教育事业附加费、水利建设专项基金、排污费、 造地费等税费，除按规定上交中央和省财政外，县留成部分大部分以补助形式返回给重点镇 ；从乡镇企业新增税金中提取一定比例用于镇基础设施建设。在重点镇收取的其他各项行政事业性规费，除法律法规另有规定的外，县可委托重点镇财政收取，并实行县、镇收入分成办法。落实省有关文件精神，从每年的城市维护建设税和公用事业附加中提出5％用于县城和重点镇基础设施建设。镇政府可以从镇财政可支配的资金中拿出一定数额，对支柱企业、骨干企业给予重点支持。鼓励各类企业特别是乡镇企业向县城关镇、重点镇的工业小区集中，村集体经济组织可将垦复耕拆迁企业土地的置换指标以作价入股或异地置换等形式，与镇集体经济组织联合兴建镇工业区。市县政府要适当安排专项资金，以贷款、贴息等方式，用于重点镇的道路、供排水、污水、垃圾处理、教育文化场所、环境整治等共用基础设施建设 和规划编制及信息网络建设。

　　为鼓励盘活土地，对使用存量建设用地搞建设的，可在收取费用上适当优惠；对采取出让方式征用土地的，属地方部分的出让金可适当减免。

　　金融机构要积极支持小城镇建设，各商业银行要增加对小城镇建设的贷款规模，开展对镇民购房、购车等消费信贷业务，开展多品种金融服务。保险部门要积极开展小城镇各类保险业务。

　　电力、通讯、广电、公路等部门要在小城镇基础设施建设方面给予大力支持，特别是在道路建设上给予补助。科技部门要对小城镇的经济发展提供科技信息、技术、资金等方面的支持 .人事部门要对小城镇所需各类人才采取引进、培训等措施给予支持。其他部门也要在小城镇建设中积极发挥作用。

　　十二、加强对发展小城镇工作的组织领导

　　发展小城镇，是关系到拉动经济增长、实现农村现代化、加速城镇化的一件大事。各级党委和政府一定要把这项工作列入重要议事日程，明确分工，明确责任，加大工作力度，出台配套措施，确保发展小城镇的工作取得成效。为加强对全市小城镇发展工作的领导，市成立小城镇发展建设领导小组，由市政府主要领导和分管领导担任组长和副组长，市计委、建委、农委、体改委、科委、教委、人事局、编办、财政局、土地规划局、公安局、乡企局、 物价局、劳动局、民政局、卫生局、环保局、交通局、统计局、工商局的主要负责人担任成员，负责全市小城镇重大问题的研究和部署。领导小组下设办公室，负责领导小组日常工作，对小城镇发展、改革、建设、管理等进行指导、协调、调度、督查、培训、试点及经验推 广工作。各县要成立相应的领导机构，负责小城镇发展的组织领导工作。各方面、各部门要以支持小城镇发展为已任，出主意、想办法、办实事，创造一个促进小城镇快速发展的良好社会氛围。市直各部门要各司其职，各尽其责，采取切实可行的措施促进小城镇的发展，主要部门要认真研究制定改革的具体办法、发展的优惠政策、建设管理规章和小城镇考核办法，以单独发文和联合发文的形式分别出台，并组织落实。

　　要建立健全各级城镇工作管理机构，培养一支政治素质好、业务水平高、执法严格的城镇工作管理队伍，管好城镇工作，禁止乱收费、乱摊派。

　　要把优秀干部配备到县城关镇和重点镇领导班子中去，特别是要选好党委书记和镇长，并保持相对稳定。对他们要高标准，严要求，对在小城镇发展中做出突出贡献的，要提拔重用。对重点镇的党委书记、镇长可以高配，即任县委常委、副县长。

　　要把小城镇发展工作纳入各级各部门的年度考核范围，认真考核。对在小城镇发展中出现的先进县、镇、部门和个人要及时表彰和奖励。

　　二○○一年二月十日