各县（市、区）人民政府，市各有关单位：

　　经市政府研究同意，现将市体改办、市编办、市水利局、市财政局《扬州市水利工程管理体制改革实施意见》转发给你们，希遵照执行。

　　二00四年五月二十五日

扬州市水利工程管理体制改革实施意见

　　为加快建立与社会主义市场经济相适应的水利工程管理体制和运行机制，确保水利工程的安全运行，充分发挥水利工程的效益，保障经济社会的可持续发展。根据国务院办公厅转发的《关于水利工程管理体制改革实施意见》（国办发[2002]45号）、省政府办公厅转发省体改办、省水利厅、省财政厅《关于我省水利工程管理体制改革工作实施意见的通知》（苏政发[2003]3号）精神，结合我市实际，提出如下实施意见。

　　一、水利工程管理体制改革的必要性和紧迫性

　　水利工程是国民经济和社会发展的重要基础设施。新中国成立以来，我市兴建了一大批水利工程，初步建成了防洪挡潮、除涝、灌溉、降渍、调水五大水利工程体系，为全市经济和社会发展提供了防洪安全保障和水资源供给保证，特别在抗御2003年淮河流域特大洪水中发挥了巨大作用，充分显示了巨大的社会和经济效益。但是，水利工程管理存在的问题也非常突出。主要是水利工程管理体制不顺、职能不清、权责不明；水利工程管理单位事企不分、机制不活；水利工程运行管理和维修养护经费没有正常渠道；供水价格形成机制不合理；国有水利经营性资产管理运营体制不完善。这些问题导致了大量水利工程老化失修，效益衰减，影响了水利工程的安全运行和抗灾减灾效益的发挥。加快推进水利工程管理体制改革势在必行。

　　二、水利工程管理体制改革的目标和原则

　　（一）改革的目标。通过3到5年的努力，初步建立符合社会主义市场经济要求的水利工程管理体制和运行机制，达到体制理顺、机制搞活、机构合理、人员精干、服务优质、环境优美、运行高效。

　　1.建立职能清晰、权责明确的水利工程管理体制；

　　2.建立管理科学、经营规范的水利工程管理单位（以下简称“水管单位”）运行机制；

　　3.建立市场化、专业化和社会化的水利工程维修养护体系；

　　4.建立合理的水价形成机制和有效的水费计收方式；

　　5.建立规范的资金投入、使用、管理与监督机制；

　　6.建立较为完善的政策、法律支撑体系。

　　（二）改革的原则。

　　1.正确处理水利工程的社会效益与经济效益的关系。既要确保水利工程社会效益的充分发挥，又要引入市场竞争机制，降低水利工程的运行管理成本，提高管理水平和经济效益。

　　2.正确处理水利工程建设与管理的关系。既要重视水利工程建设，又要重视水利工程管理，在加大工程建设投资的同时，加大工程管理的投入，从根本上解决“重建轻管”问题。

　　3.正确处理责、权、利的关系。既要明确政府各有关部门和水管单位的权利和责任，又要在水管单位内部建立有效的约束和激励机制，使管理责任、工作效绩和职工的切身利益紧密挂钩。

　　4.正确处理改革、发展与稳定的关系。既要从水利行业的实际出发，大胆探索，勇于创新，又要积极稳妥，充分考虑各方面的承受能力，把握好改革的时机与步骤，确保改革顺利进行。

　　5.正确处理近期目标与长远发展的关系。既要努力实现水管体制改革的近期目标，又要确保新的管理体制有利于水资源的可持续利用和生态环境的协调发展。

　　三、水管体制改革的主要内容和措施

　　（一）明确权责，规范管理

　　1.明确管理权限。水利工程实行统一管理和分级管理相结合。流域性水利枢纽和跨流域调水控制工程，由省水行政主管部门负责统一管理。流域性河道堤防、湖泊（湖荡），实施统一管理与分级管理相结合，省负责对其管理范围内建设项目占用堤防、岸线、水域进行审查，检查监督工程管理状况，对防汛岁修以及重点工程除险加固给予一定的经费补助；市负责跨区域控制工程的统一调度，具体负责扬州闸工程的管理，对本市范围内的流域性、区域性河道、湖泊（湖荡）等河道堤防范围内建设项目占用堤防、岸线、水域进行审查，并对其管理状况加强督促检查；按照属地管理原则，一个县（市）区范围内的水利工程由县（市）区水行政主管部门负责管理。对流域性、区域性河道堤防、湖泊（湖荡）由县（市）区水行政主管部门分段实施具体管理。

　　2.合理设置管理机构。各地应根据辖区内水利工程实际状况，按照有利于统一管理和精简高效的原则，对现有的流域性区域性水利工程管理机构进行全面梳理，并进行整合、重组设置，建立健全科学合理的管理机构。对县级骨干河道堤防工程，在县（市）区水行政主管部门统一管理下，可通过市场方式，探索多样化的水利工程管理模式，逐步实行社会化，市场化管理。

　　3、明确水行政主管部门和水管单位的管理责任。各级人民政府应依法保障本行政区域内水利工程的安全，限期消除险情。水行政主管部门对辖区内各类水利工程负有行业管理责任，负责监督检查水利工程的管理养护和安全运行，对其直接管理的水利工程负有监督资金使用和资产管理责任。各级水行政主管部门要按照政事分开、政企分开的原则，转变职能，改善管理方式，提高管理水平。水利工程管理单位具体负责水利工程的管理、运行、保护和维护，保证工程安全和发挥效益。受益和影响在一个乡（镇）范围内跨村的且无水管单位的公益性工程，受县（市）区水行政主管部门委托，由乡（镇）水利站负责管理。

　　4.完善责任追究制度。水行政主管部门管理的水利工程出现安全事故的，依法追究水管单位、水行政主管部门和当地政府负责人的责任；其他单位管理的水利工程出现安全事故的，依法追究业主责任和水行政主管部门的行业管理责任。

　　（二）划分水管单位类别和性质，严格定岗定编

　　1.划分水管单位类别和性质。根据我市水利工程管理单位承担的任务和收益状况，将现有水管单位分为三类：

　　第一类指承担防洪、排涝等水利工程管理运行维护任务的水管单位，称为纯公益性水管单位，定性为事业单位。

　　第二类指承担既有防洪、排涝等公益性任务，又有供水等经营性功能的水利工程管理运行维护任务的水管单位称为准公益性水管单位。准公益性水管单位依其经营收益情况确定性质，不具备自收自支条件的，应定性为事业单位；具备自收自支条件的，定性为企业。目前已转制为企业的，维持企业性质不变。

　　第三类是指承担城市供水等水利工程管理运行维护任务的水管单位，称为经营性水管单位，定性为企业。

　　水管单位的具体性质由机构编制部门会同同级财政和水行政主管部门按有关规定负责确定。

　　2.严格定岗定编。事业性质的水管单位，其编制由机构编制部门会同同级财政和水行政主管部门核定。实行管养分离后的维修养护人员以及准公益性水管单位中从事经营性资产运营和其他经营活动的人员，不再核定编制。各水管单位要根据国家制定的《水利工程管理单位定岗标准》，在批准的编制总额内合理定岗，鼓励一人多岗，一岗多能。

　　（三）积极推行管养分离。

　　推行管养分离可分两步走：第一步，在水管单位内部按照岗位设置的不同，实行管理人员和养护人员分离，在养护经费尚未足额到位时，分离出来的养护人员，可参照在编人员拨款。对维修养护人员落实岗位责任制，实行合同管理，维修养护人员的工资费用逐步过渡到按维修养护工作量和定额标准，不按人员编制拨款；对管理运行人员落实岗位责任制，实行目标管理。第二步，在工程维修养护经费能够足额、及时到位的情况下，将工程维修养护业务从所属水管单位彻底剥离出来，同时分离出来的维修养护队伍仍以承担原单位的养护任务为主，并逐步向社会化、市场化和专业化过渡，最终实现水管单位通过招标方式择优确定维修养护企业。有条件的地方也可以一步到位，彻底分离。

　　（四）规范财政支付范围和方式，严格资金管理

　　1.根据水管单位的类别和性质，采取不同的财政补助政策和拨款方式。纯公益性水管单位，在严格水管单位人员编制管理的基础上，其编制内在职人员经费、离退休人员经费、公用经费及工程日常运行维修养护等基本支出由同级财政负担。工程日常运行和维修养护经费在水利工程维修养护岁修资金中列支。工程更新改造费用纳入基本建设投资计划，由计划主管部门在非经营性资金中安排。

　　事业性质的准公益性水管单位，其编制内承担公益性任务的在职人员经费、离退休人员经费、公用经费等基本支出以及公益性部分的工程日常运行、维修养护等项支出由同级财政负担，更新改造费用纳入基本建设投资计划，由计划部门在非经营性资金中安排；经营性部分的工程日常运行维修养护经费由水管单位下属的企业负担，更新改造费用在折旧资金中列支，不足部分由计划部门在非经营性资金中安排。事业性质的准公益性水管单位的经营性资产收益和其他投资收益要纳入单位的经费预算。各级水行政主管部门应及时向同级财政部门报告该类水管单位各种收益的变化情况，以便财政部门实行动态核算，并适时调整财政补贴额度。

　　企业性质的水管单位，其所管理的水利工程的运行、管理和日常维修养护等资金一般由水管单位自行筹集。企业性质的水管单位应加强资金积累，提高抗风险的能力，确保水利工程维修养护资金的足额到位，保证水利工程的安全运行。

　　水利工程日常维修养护经费数额，由财政部门会同同级水行政主管部门依据《水利工程维修养护定额标准》确定。

　　2、积极筹集水利工程运行和维修养护经费。各级政府要增加对水利工程管理的投入，适当调整水利支出结构，积极筹集水利工程维修养护岁修资金，以保障水利工程管理体制改革的顺利实施。各级水利工程运行维修养护资金来源为：各级财政预算资金；水利建设基金的20%～30%；防洪保安资金的10%～20%.流域性工程维修养护岁修资金省给予一定补助；市级维修养护资金主要用于市属水利工程的维修养护及流域性工程维修养护资金配套补助；县（市）区级维修养护岁修资金主要用于县（市）区属水利工程的维修养护及流域性工程维修养护资金配套。

　　3.改革财政拨款方式。在严格水管单位人员编制管理和科学制定维修养护定额标准的基础上，要积极有序地对财政拨款方式加以改革，逐步将现行的按水管单位人员编制数拨款，转变为按水管单位人员机构经费和工程维修养护定额拨款。

　　4.严格资金管理。所有水利行政事业性收费均实行“收支两条线”管理。要逐步理顺收费管理渠道，按照有关规定收足用好行政事业性规费。各地要建立健全水费收支管理财务规章制度，切实加强水费征收、使用的监督管理。准公益性水管单位必须按财政部颁发的《水管单位财务会计制度》规定提取工程折旧。要加强对防汛抗旱经费、工程维修养护经费、更新改造经费及准公益性水管单位提取的工程折旧资金的管理，做到专款专用，严禁挪作他用。经营性水管单位要按照水管单位财务制度规定提取工程折旧，专款专用，保证工程的更新改造。各有关部门要加强对水利工程管理经费的落实情况、水管单位各项资金使用情况的审计和监督检查。

　　（五）深化水管单位内部改革，加强水利工程管理。

　　1.事业性质的水管单位，要加快人事、劳动、分配等相关制度改革。要按照精简高效的原则，科学设置管理机构，严格控制人员编制，在按需设岗的基础上，全面实行人员聘用制度，按岗聘人，职工竞争上岗，并建立严格的目标责任制度；水管单位负责人由主管部门通过竞争方式选任，定期考评，实行优胜劣汰。事业性质的水管单位仍执行国家统一的事业单位工资制度，同时鼓励在国家政策指导下，探索符合市场经济规则、灵活多样的分配机制，把职工收入与工作责任和绩效相挂钩，实行档案工资与实际收入相分离的分配制度，使内部分配向生产一线、关键岗位、优秀人才和有突出贡献的人员倾斜。

　　定性为企业的水管单位，要按照产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学的原则建立现代企业制度，构建有效的法人治理结构，做到自主经营，自我约束，自负盈亏，自我发展。水管单位可吸收国有法人资本、社会法人资本、自然人资本和外商资本积极参与企业改制。水管单位负责人由企业董事会或上级机构依照相关规定聘任；其他职工由水管单位择优聘用，并依法实行劳动合同制度，与职工签订劳动合同。在工资分配上，按照工资总额增长幅度低于经济效益增长幅度、职工平均工资增长幅度低于劳动生产率增长幅度的原则，由企业自主确定工资分配办法和水平。

　　要努力探索多样化的水利工程管理模式，逐步实行社会化和市场化管理。对于新建工程，应积极探索通过市场方式，委托符合条件的单位进行管理。

　　2.规范水管单位的经营活动，严格资产管理。由财政全额拨款的纯公益性水管单位不得从事经营性活动。准公益性水管单位要在科学划分公益性和经营性资产的基础上，对内部承担防洪、排涝等公益性职能部门和承担供水等与水利工程有关的多种经营职能部门进行严格划分，做到事企分开，将经营部门转制为水管单位下属企业。事业性质的准公益性水管单位在核定的财政资金到位的情况下，不得兴办与水利工程无关的多种经营项目，已经兴办的要限期脱钩。企业性质的准公益性水管单位和经营性水管单位的投资经营活动，原则上应围绕与水利工程相关的项目进行，并保证水利工程日常维修养护经费的足额到位。

　　加强国有水利资产管理，明确国有资产出资人代表。对定性为企业的水管单位现有存量经营资产，由政府授权资产经营公司（或市水利局）负责管理和运营，承担国有资产的保值增值责任。

　　3.强化水利工程目标管理。全面推行水利工程目标管理，严格按照考核标准，加强水利工程目标管理考核评定工作，规范管理工作，提高管理水平，确保工程完好。

　　（六）建立合理的水价形成机制，强化计收管理。

　　1.逐步理顺水价。水利工程供水水费为经营性收费，按照补偿成本、合理收益、优质优价、公平负担的原则核定。对农业用水和非农业用水要区别对待，分类定价。农业用水水价按补偿供水生产成本费用的原则核定，不计利润和税金；非农业用水价格在补偿供水生产成本、费用、依法计税和计提合理利润的基础上确定。根据水资源有偿使用要求，逐步提高水资源费征收标准。水价要逐步理顺，分步到位，并根据水资源状况、供水成本以及市场供求变化适时调整。水价实行政府定价，按《江苏省定价目录》规定执行。待《江苏省水利工程供水价格管理办法》出台后，尽快出台《扬州市水利工程供水价格管理办法》。各县（市）区要按照经营性收费管理的要求，制定相关实施意见。

　　2.理顺供水体制，建立健全供（排）水管理机构。

　　3.强化计收管理。水利工程水费逐步实行计量收费。农业供水尚未实行计量收费的，要改进计量设施和方法，逐步推行计量收费。积极培育农村用水户合作组织。非农业用水必须安装计量设施，无计量设施的要限期安装。改进水费收费办法，减少收费环节，逐步实行水费自收，提高缴费率。收取农业水费时，要实行水价公示制度，接受民主监督，规范收费行为。严格禁止乡村两级在代收水费中任意加码和截留。实行计划用水、节约用水，用水户超定额用水实行累进加价。供水单位（供水经营者）与用水户要通过签订供用水合同，规范双方的责任和权利。要充分发挥用水户的监督作用，促进供水降低供水成本。

　　（七）妥善安置分流人员，落实社会保障政策。

　　1.水行政主管部门和水管单位要在定编定岗的基础上，广开就业渠道，妥善安置分流人员。支持和鼓励分流人员大力开展多种经营，特别是与水利工程相关的旅游、水产养殖、农林畜产和建筑施工等具有行业自身优势的项目。利用水利工程的管理和保护区域内的水土资源进行生产经营的企业，要优先安排水管单位分流人员。在清理水管单位现有经营项目的基础上，要把经营性项目的剥离与安置分流人员结合起来。在分流人员的安置过程中，各级政府和水行政主管部门、财政、劳动、人事部门要做好统筹安排和协调工作。

　　2.落实社会保障政策。各类水管单位应按照有关法律、法规和政策参加所在地的基本养老医疗、失业、工伤、生育等社会保险。在全国统一的事业单位养老保险改革方案出台前，保留事业性质的水管单位仍维持现行退休制度。转制单位有关养老保险的政策，比照《省政府办公厅转发省建设厅等部门关于全省工程勘察设计单位体制改革的实施意见的通知》（苏政办发[2002]55号）文件执行。

　　（八）税收扶持政策。

　　实行管养分离后从水管单位中分离出来的维修养护企业，以及为安置水管单位分流人员而兴办的多种经营企业，符合规定条件的，可享受相关税收优惠政策。

　　（九）积极推进水利工程产权制度改革。

　　水管单位拥有土地、林木、水面等自然资源，以及工程设备、房屋等固定资产。要按照立足自身、发挥优势、深入挖掘、广培财力的思路，通过规范的产权制度改革，下大气力将这些资源、资产优势转化为经济优势。对兴利项目，可采取“股份、租赁、拍卖”等多种改革形式。其中，水利工程供水、旅游等项目可组建股份公司；土地、林木、水面、房产、设备可由个人或集体租赁经营；部分资源或资产在一定期限内的使用权可公开有偿出让。对相近或同一流域的水利工程，应积极鼓励其在供水、旅游等项目上，实行多种形式的联合经营，以发挥规模效益。

　　改革小型农村水利工程管理体制。小型农村水利工程要按照落实管理主体、明确管理责任、提高管理效益的总体目标要求，明晰所有权，搞活经营权，探索建立多种形式的农村用水合作组织，推行竞价承包、竞价租赁、竞价拍卖等灵活多样的经营方式和运行机制。要加强改制回收资金的管理，专款用于发展农村水利，实行滚动发展。完善管理措施，强化服务功能，加强改制后的行业管理。

　　（十）加强水利工程的环境与安全管理。

　　1.加强环境保护。水利工程的建设与管理要遵循国家环保法律法规，符合环保要求，着眼于水资源的可持续利用。进行水利工程建设，要严格执行环境影响评价制度和环境保护“三同时”制度。水管单位要做好水利工程管理范围内防护林（草）建设和水土保持工作，并采取有效措施，保障下游生态用水需要。水管单位开展多种经营活动应当避免污染水源和破坏生态环境。水管单位可受水行政主管部门委托，按水功能区划进行排污口管理，发现水质未达到水域使用功能时，应当及时报告水行政主管部门转报有关人民政府和相关部门，采取治理措施。

　　2.依法确权划界。依法确认水利工程管理范围用地权属，是保障水利工程正常运行和防洪安全，规范水利工程管理工作的重要前提和基础。各县（市）区政府要加强对水利工程确权划界工作的领导，成立由国土、水利等部门组成的专门班子，按照水利工程确权划界工作的要求，对全市范围内的水利工程确权划界情况进行全面清查，尽快完成水利工程用地的确权划界工作，明确水利工程的土地权属和管理保护范围。对符合有关法律法规或文件规定，但尚未确权发证的要抓紧完成确权发证工作。长江、淮河入江水道、京杭大运河、引江河、三阳河、新通扬运河、古运河、仪扬河等流域性、区域性河道堤防以及中型闸、站、库等工程的地籍调查、确权划界和登记发证工作要在2004年上半年结束，其余工程的确权划界工作要在2004年底全部完成。

　　3.强化安全管理。水管单位要强化安全意识，严格规范操作，并加强对水利工程的安全保卫工作，确保安全运行。利用水利工程管理和保护区内的水土资源开展的旅游等经营项目，要在确保水利工程安全的前提下进行。水利工程原则上不得作为主要交通通道；大坝坝顶、河道堤防堤顶或者戗台确需兼做公路的，需经科学论证和有关主管部门批准，并采取相应的安全维护措施；未经批准，已作为主要交通通道的，对大坝要限期实行坝路分离，对堤防要限制交通流量。

　　（十一）完善新建水利工程管理体制。

　　进一步完善新建水利工程的建设管理体制。全面实行项目法人责任制、招标投标制和建设监理制，落实工程质量终身责任制，确保工程质量。新建水利工程要实行建设与管理的有机结合，在编制可研报告时要制定管理方案，核算管理成本，明确工程的管理体制、管理机构和管理运行经费来源，对没有管理方案的可研报告不予审批。在工程建设过程中，管理设施与主体工程要同步实施。工程竣工前，要完成确权划界工作。

　　（十二）加快政策法规建设，严格依法管理。

　　加快制定和完善水利工程管理的有关政策法规，为水利工程管理体制的改革提供保障。各级水行政主管部门和水利工程管理单位要严格执行各项水法律、法规，坚持依法行政，依法管理，加大执法力度，做到有法必依、执法必严、违法必究。依法维持水事秩序，维护水利工程的安全。

　　四、加强组织领导，积极稳妥地推进改革

　　（一）加强领导，建立机构。市政府成立了水利工程管理体制改革领导小组（详见扬府设[2003]14号），负责全市水管体制改革工作。领导小组下设办公室，负责日常工作。市各有关部门要按照各自的职责分工，确保各项措施到位，保障水管体制改革的顺利进行。各县（市）区人民政府应成立相应领导机构，切实加强对水利工程管理体制改革工作的领导，组织协调水利等部门积极开展水利工程管理体制改革工作，加快水管体制改革步伐。

　　（二）认真学习，大力宣传。各地政府及有关部门要深入学习国家及省关于水利工程管理体制改革工作的有关精神，提高对我市当前开展水管体制改革工作的重要意义和紧迫性的认识，切实树立改革意识。要做好对广大水利干部职工特别是水管单位职工的宣传工作，要对他们讲清改革的目的，改革的方向和改革的具体措施，积极争取他们的理解、参与，为改革营造良好的氛围。

　　（三）制定方案，搞好试点。各县（市）区政府要结合本地实际，认真制定改革实施方案。改革实施方案的制定要坚持一切从实际出发的原则，既要大胆借鉴事业单位和国有企业改革的成功经验，又要立足于水利行业和本单位的实际，并应具有可操作性。市确定的改革试点县（市）的改革工作要在2004年上半年完成。各县（市）区也应选择不同类型的典型，开展试点工作，进行跟踪调研，根据各水管单位所承担的任务和人员、资产的现状，实行分类指导。对改革中出现的问题，要及时研究，提出解决措施，为全面推进改革提供经验。

　　（四）时间要求及工作步骤。全市水管体制改革工作要求在2004年上半年前完成工程性质分类确定、定岗定编、经费测算和水管单位内部改革工作；2004年下半年进一步深化内部改革，各项财政性资金全部落实到位，水利工程确权划界工作全面结束；2005年进行完善和总结。改革工作一般可分为三个阶段进行：

　　1.组织准备阶段。主要任务是宣传发动，组建领导机构，开展调查摸底及试点工作。

　　2.具体实施阶段。主要任务是制定改革计划，全面落实实施方案。

　　3.验收总结阶段。主要任务是组织验收，全面总结。