各市人民政府，省直有关单位：

　　根据省政府领导的批示精神，现将《省重大项目稽查办关于福州市和泉州市城市污水、垃圾处理产业化实施情况的调研报告》转发给你们，请认真研究，进一步推进城市污水、垃圾产业化工作。各设区市人民政府要按照环保目标责任制的要求，认真落实污水、垃圾治理目标，并把本地区2004年底以前的城市污水、垃圾处理产业化工作情况和2005年污水、垃圾处理产业化工作目标汇总上报省政府办公厅，同时抄送省发展改革委、建设厅、环保局备案。

福建省人民政府办公厅
二○○五年一月二十三日

福州市和泉州市城市污水、垃圾处理产业化实施情况的调研报告
（省重大项目稽察办）

　　根据省政府《关于推进城市生活垃圾处理产业化发展若干意见》和《福建省关于推进城市污水处理产业化发展的暂行规定》的精神，为落实我省城市污水、垃圾处理产业化实施情况，省稽察办近日先后对福州、泉州两市的污水、垃圾处理产业化实施情况开展调研。调研期间，分别与福州、泉州等市县计委、建设局、城市执法局、市政公用事业局等部门和部分污水、垃圾处理单位负责人进行座谈、讨论，并到有关污水、垃圾处理厂实地查看建设运营状况，调查了解两市在开展城市污水、垃圾处理产业化工作方面情况。在此基础上，分析城市污水、垃圾处理产业化实施中存在的不足之处，提出加快城市污水、垃圾处理产业化进程的措施与建议。现将调研情况通报如下：

　　一、两市污水、垃圾处理产业化实施现状

　　（一）各地先后出台了有关配套规定及产业扶持政策

　　两市按照省政府《关于推进城市生活垃圾处理产业化发展若干意见》和《福建省关于推进城市污水处理产业化发展的暂行规定》的精神，相继制定了有关的配套文件。如泉州市政府先后出台《泉州市人民政府关于推进城市垃圾处理产业化发展的若干意见的通知》（泉政文[2002]290 号）和《泉州市人民政府关于推进城市污水处理产业化发展的通知》（泉政文[2003]76号），福州市制定了《福州市城市生活垃圾处理费征收暂行办法》（榕政综[2003]84号）等实施办法，大力推进城市垃圾、污水产业化。

　　同时两市也出台了一些优惠扶持政策，主要有：城市污水、垃圾处理工程建设用地采用行政划拨方式或租赁方式提供土地使用权；用电价格按大工业用电价格执行，峰时不上浮，谷时下降60％，水价按城市公共设施用水价格标准执行，垃圾运输处理专用车辆免征公路运行费和养路费，厂区“三通一平”由地方财政出资建设；利用城市垃圾生产电力、热力，单机容量在500千瓦以上，经有关部门认定，允许上网；各地有关部门采取措施进一步简化了垃圾、污水产业化项目的审批程序等。

　　（二）新建的城市污水、垃圾处理厂基本按产业化要求运作

　　两市政府及有关部门以市场为导向，逐步转变观念，鼓励竞争，大力推行垃圾、污水产业化进程，初步实现投资主体多元化、运营主体企业化、运行管理市场化。

　　以福州市污水处理产业化为例，金山污水处理厂（5万吨/日）、大学城污水处理厂（2万吨/日）以及长乐、福清的污水处理厂（均为5万吨/日）等项目的厂区建设运营均已采用BOT方式、实行产业化运作。计划2005年动工的福州连坂污水处理厂厂区建设项目也拟采用产业化方式向社会融资建设并转让特许经营权。

　　又如泉州市的垃圾处理产业化，泉州市垃圾综合处理厂、石狮市垃圾焚烧厂、晋江垃圾焚烧发电厂以及南安、惠安、泉港垃圾无害化处理厂等项目均已以产业化方式确定投资运营商，并已签订（或即将签订）特许经营权合同。

　　（三）已逐步建立污水、垃圾处理收费制度

　　省政府办公厅《关于进一步深化城市污水、垃圾处理产业化工作的补充通知》（闽政办[2004]188号文）要求2004年底前设市城市必须开征污水、垃圾处理费。从调研情况看，福州、泉州两市及所辖县级市均已开征污水处理费，其中福州市目前收费标准为0\^45元/吨，长乐市0\^25元/吨，泉州市0\^5元/吨，晋江0\^30元/吨；福州市并已于2003年5月开始征收垃圾处理费（3元/户），月征收额已达170万元；其它设市城市多数已完成垃圾处理费的成本测算，正提交物价部门按听证程序进行定价工作。

　　（四）污水管网、垃圾收运系统配套建设正在加快

　　目前两市都正抓紧进行污水管网和垃圾中转站的配套建设。如泉州市2001年以来，对中心市区46公里污水管网进行清淤、疏通、改造，对15公里小区及街坊支管进行连接改造，新建污水干管12条，污水泵站1座，已完成投资9171万元；二期工程正在实施，建设规模为主次管网8000米、水泵站及四个污水干管接入口和配套设施建设，总投资5025万元。今年泉州市辖各县（市、区）财政共斥资4\^9亿元，加快城市管网建设步伐，以确保污水处理厂建设完成后污水的收集。

　　（五）城市公用事业管理体制改革逐步推进

　　两市正逐步对城市环卫、污水处理、垃圾处理等事业性单位进行企业化改制；在政府投资的已建成的污水、垃圾处理等基础设施和公共产品领域放开经营权，通过实行项目特许经营、投资回报补偿和基础设施定价制度，对其股权和经营权实行招标出让和转让，盘活国有存量资产，实现政府经营性存量资产的再投入。

　　泉州市目前准备成立市管网公司，负责市区地下管网建设、经营及维护，上下水、电力、电信等公司参股，采用租赁、购买管道使用权等方式统一经营建设。已建成的宝洲污水厂一期工程准备出让给二期投资商一起经营。

　　二、两市污水、垃圾处理产业化实施中存在的不足

　　（一）产业化招商工作不够完善

　　有相当一部分城市垃圾、污水处理产业化项目招商采用的是一对一的非竞争性谈判方式确定投资商（如晋江市污水处理厂项目，由福建凤竹集团公司投资；晋江市垃圾发电厂项目，由晋江创冠环保资源开发有限公司投资建设）。造成这种情况的原因，一是在该领域市场发育不充分的条件下，一些地方政府部门宣传引导工作尚不到位，对社会资本未产生足够的吸引力；二是有待进一步培育合格的市场主体；三是我省现有的招标投标法规缺乏对业主招标的相关规定。

　　（二）部分项目实施产业化不够彻底

　　我省推进城市污水、垃圾处理产业化的目的应该是充分发挥市场在资源配置中的基础性作用，引导各种社会资本投入城市污水、垃圾处理产业，解决政府（公共财政）建设资金不足的问题，同时把节省下来的有限的政府财政性资金集中用于目前难以产业化的领域（如污水管网、垃圾中转站等配套设施）的建设。

　　但从调研情况看，一些城市污水、垃圾处理项目的产业化并非完全意义上的产业化。如福州金山污水处理厂项目（投资概算4780万元），2002年经产业化业主招标后由福州市洋里污水处理厂中标。而作为产业化主体的福州市洋里污水处理厂尚未按《公司法》进行改制，其所需运转经费均由福州市财政核拨，洋里污水处理厂参与金山污水处理厂项目投标所需的项目资本金约2000万元实际也由福州市财政以借款的形式支付，就此项目而言，实际并未吸纳民间资本或国外资本参与投资建设，而是占用了2000万元原本可用于配套管网建设的财政资金。

　　出现这种情况的主要原因是一些城市政府部门对推进城市污水、垃圾处理产业化的意义，在认识上有待进一步提高；特别是一些地方的市政管理部门对国有单位退出城市污水、垃圾处理厂（场）投资运营领域在认识上不到位，存在一定的抵触情绪，推进产业化实施的主动性明显不足。

　　（三）国有资本尚未退出投资运营领域

　　《福建省关于推进城市污水处理产业化发展的暂行规定》（闽政[2001]31号）要求“坚持老厂改革与新厂建设并重、盘活存量资产与增加资金投入相结合”；省政府办公厅《关于进一步深化城市污水、垃圾处理产业化工作的补充通知》（闽政办[2004]188号）要求“国有资本应逐步退出城市污水、垃圾处理厂（场）投资运营领域”、“大力推进城市污水、垃圾处理企事业单位的改制工作”。

　　但从调研情况看，仍有相当部分污水、垃圾处理单位尚未改制，仍然沿袭原有事业单位管理模式。如福州市的祥坂污水处理厂、红庙岭垃圾填埋场等单位，目前仍维持事业单位性质。国有资本退出污水、垃圾处理厂（场），盘活国有存量资产的工作在一些城市也尚未开展，间接影响了污水管网及垃圾中转站等配套设施的建设。

　　（四）收费制度实施不到位

　　一是垃圾处理费开征面小，收费率较低。在调研的几个设市城市中仅福州市开征了垃圾处理费，但虽然经过有关各方的努力，征收率也只达到60％左右，足额征收难度较大。二是收费总量不能有效支撑运营。从调研的各设市城市污水、垃圾处理费收费标准均未达到省政府办公厅闽政办[2004]188号文要求的最低收费标准（污水0\^8元/立方米、垃圾9元/户·月）。福州市目前污水处理费以自来水为收费载体，征收率可达接近100％，但所收的处理费仅可维持福州市当前68％的污水处理率水平。

　　在开征面小、收费率低、总量不足的情况下，想要完全实现投资主体多元化、运营主体企业化、运行管理市场化是有较大难度的。形成这一问题的原因有：（1）一些地方被动地出台收费政策，忽视政策的连续性和制度的实施，或者没有具体实施，或者以过低的收费标准过渡性地实施，导致收费政策实施强度、深度不够；（2）收费缺少有效载体，责任不清。就污水处理来说，主要是一些自来水普及率较低的城市，影响污水处理费的收取；就垃圾处理来说，选择合适的收费载体是提高收费率的关键。

　　（五）投融资体制有待健全

　　首先，有关产业化的投融资法律、政策不够完善。公用事业领域放开后，社会资本进入城市污水、垃圾处理行业的形式、渠道和过程缺乏系统的规范，相关各方的责权利不明确，加大了投资风险。投资方会由于缺乏保障而谨慎投资或要求更高的回报率；政府监管部门在责权利不明确的情况下，一旦违约，需要承担相当大的风险与赔偿责任。国家对于某些融资方式的限制过严，也使本来已非常狭窄的融资渠道缺乏拓展的空间。

　　其次，投资运营企业主体发育欠成熟。城市污水、垃圾处理行业内缺乏优秀的企业资本主体，投资商水平参差不齐。大部分企业缺乏良好的业绩与信誉，一方面不具备在资本市场上融资的资格，不能满足上市或发行企业债券的资格条件；另一方面又缺乏足够的资金进行投资，而且除了政府政策性贷款之外，企业在金融领域也缺乏信贷基础。

　　（六）一些地方产业化优惠政策难以落实

　　按照省政府办公厅《关于推进城市污水、垃圾处理产业化的补充通知》等文件规定了城市污水、垃圾处理行业享有的优惠政策。但从调研情况看，一些地方电价、水价以及税收优惠等难以落实，需要有关部门予以协调解决。

　　三、措施与建议

　　（一）为城市污水、垃圾处理产业化制定统筹规划

　　城市污水、垃圾处理产业化是一个系统工程，涉及产权制度、政策环境、经济金融、管理体制和公众意识等诸多问题。虽然中央和省对产业化、市场化的政策已经基本明确，但是各地执行层面仍然存在优惠政策难以落实、收费制度实施不到位、产业化招商工作不完善、产业化实施不彻底、国有资本尚未退出投资运营领域等问题，需要各地政府组织力量，对城市环境基础设施产业化、市场化的规划、目标、步骤等进行系统研究，为产业化政策的制定和具体执行提供指导。要充分考虑不同地域产业和经济的特征，充分考虑市场化不同发展阶段的特征和需求，进行系统规划，积极有序地推进产业化工作。

　　（二）改善产业结构，培育市场主体

　　1.通过产业整合扩大产业主体的规模。积极引导基于市场优化需要的产业整合，提高产业主体的规模、产业集中度、品牌和竞争力。城市供水、污水以及垃圾处理在技术和产业模式存在诸多共性与关联，且有业务融合趋势，建议在进行产业整合时对三个行业进行通盘考虑，以供水的市场化带动污水和垃圾处理的产业化。

　　2.积极推进投资主体产权的多元化，培育优秀企业主体。要打破企业资产的地方属性及区域经济的限制，以城市环境基础设施国有企业的产权多元化的改革为产业整合的突破口，鼓励国际资本、民间资本以及其它社会资本，通过对传统行业企业的产权收购而进入污水、垃圾处理产业的主战场。以资本为纽带，实现现有国有行业企业主体本身的产权多元化，从体制和机制上激活传统的行业主力。利用社会资本的金融优势、机制优势，协同传统污水、垃圾行业主体的经验优势，快速提升和壮大竞争主体实力，优化行业的产业结构，有效支撑市场化的投资与运营。

　　3.完善城市污水、垃圾处理产业化招标工作。城市污水、垃圾处理产业化招商应主要采用公开招标方式确定投资运营商。建议省政府有关部门结合我省城市污水、垃圾处理产业化招商的实施情况，研究制定关于产业化项目业主招标的有关法规政策，使之有法可依。各城市（即便是中小型城市）在选择项目主体的时候，应充分考虑经营主体的经验、业绩和规模因素，应倾向性地选择有品牌、有实力的企业主体进入。

　　（三）通过对国有资产的优化处置，补充政府投资的不足

　　在现行的投资体制下，政府要获得足够的资金来源，来支撑城市污水、垃圾处理的大量的非赢利性投资，国有资产存量的优化处置将是重要的来源之一。随着在经营性领域以产权出让的形式的国退民进，将置换和盘活出大量的国有资本，城市污水、垃圾处理应是主要的再投资领域之一，尤其是城市基础设施中沉淀性强的自然垄断业务。另一方面，城市污水、垃圾处理行业数十年来政府投资所积累的资产，通过产权出让盘活后，也应积极再投入到城市污水、垃圾处理中不能市场化的高沉淀领域。

　　（四）完善污水、垃圾收费体系

　　1.建立可行的收费及补贴政策。各地政府应在坚持市场化原则的前提下，按照省政府办公厅《关于推进城市污水、垃圾处理产业化的补充通知》（闽政办 [2004]188号）精神，结合当地财政情况、公众收入情况、污水垃圾处理设施建设情况，科学合理地制定收费政策标准。建议：（1）明确消费者付费的产业化方向，坚决推行污水、垃圾处理的产业化市场化。（2）实施适当收费与合理补贴相结合的原则，即根据财政水平和支付能力，制定适当的收费尺度，严格执行。（3）加强公众意识的引导，提高污水、垃圾处理收费的社会认同。

　　2.完善污水、垃圾处理收费体系。应妥善选择污水、垃圾处理费的征收载体，努力提高征收率。有条件的城市可考虑设立公用事业收费联合服务机构，负责城市水、电、煤气、有线电视、垃圾处理费等公用事业的收费业务，方便用户缴费，并通过电子信息手段，实行收费、结算联网，逐步实现公用事业收费“一卡通”。

　　（五）进一步制定和完善有关优惠、激励政策

　　城市污水、垃圾处理行业目前处于产业化、市场化初期，投资缺口巨大。同时由于污水、垃圾收费体制的诸多问题，市场化体制不能完全支撑产业的良性循环，在各个产业环节中需要来自各级政府的补贴和引导，建议省、市政府在坚持执行国家和省已经确定的营业税、增值税方面减免政策的基础上，根据国家低赋税、严征收的税收改革方向，鉴于污水、垃圾处理的公益性属性，考虑在所得税方面进一步实行全面的税收优惠。