呼和浩特市人民政府关于贯彻落实《全面推进依法行政实施纲要》的实施意见

为适应全面建设小康社会的新形势和加快我市依法治市的进程，认真贯彻落实国务院《全面推进依法行政实施纲要》（国发[2004]10号，以下简称《纲要》），提出如下实施意见。

一、从立党为公、执政为民的高度，把贯彻落实《纲要》作为当前和今后一个时期政府工作的一项重要任务坚持全心全意为人民服务的根本宗旨，是我们党的立党之本，是人民当家作主，建设社会主义政治文明的内在要求和价值目标。依法行政的首要问题和根本问题，就是人民与政府的关系问题。我们的政府是人民的政府，政府的权力来源于人民，受人民监督。《纲要》通篇贯穿了这一精神和要求，紧紧抓住了这个宗旨和根本，严格按照把推进依法行政、建设法治政府作为建设社会主义政治文明的重要任务来要求和规范各级政府及其部门。《纲要》以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，确立了建设法治政府的目标，明确规定了今后十年全面推进依法行政的指导思想、基本原则和要求、主要任务和措施，是继国务院发布《全面推进依法行政的决定》（国发[1999]23号）后又一纲领性的重要文件，对进一步推进我国社会主义政治文明建设，建设法治政府具有重要意义。我市在1999年国务院发布《全面推进依法行政的决定》（国发[1999]23号）后，就结合我市实际相应发布了《呼和浩特市人民政府关于全面推进依法行政的决定》（呼政发[2000]17号），通过这几年的不懈努力，极大地推进了我市的依法行政进程。在当前新形势的要求下，我市要继续按照《纲要》的要求，从立党为公、执政为民的高度，充分认识《纲要》的重大意义，把贯彻落实《纲要》作为当前和今后一个时期政府工作的一项重要任务切实抓紧抓好，把《纲要》提出的各项任务落到实处，为全面推进依法行政、建设法治政府提供保障。

二、确定目标，使依法行政工作再上新台阶

（一）切实转变政府职能。

按照建立行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制要求，进一步转变政府职能，正确处理政府与市场、政府与社会、政府与公民个人的关系，根据精简、统一、效能的原则，按照中央部署进行机构改革，实行政企分开、政社分开、政事分开，忠实履行宪法和法律赋予的职责，切实保护公民、法人和其他组织的合法权益，使行政管理的方式和步骤符合公开、公正、高效、便民的要求，不断提高行政管理效能，降低管理成本，增强管理透明度，做到权力与责任挂钩，权力与利益脱钩。

（二）加强立法工作。

立法要充分反映人民群众的根本利益，维护社会主义法制的统一，体现出自治区首府特色，紧紧围绕我市改革、发展、稳定的需要，为保障和推动我市经济健康发展，不断提高现代化首府城市管理水平，完成一批事关首府经济建设和社会发展急需的立法项目，完善行政管理的法律依据；适应发展市场经济、加入世界贸易组织以及政府机构改革等方面的需要，及时修改、废止不适用的规章或者提出修订地方性法规的议案，使其更加适应实际工作的需要，为我市在全国五个少数民族地区率先全面进入小康社会打下良好的法制基础。

（三）加强和改善行政管理。

各级政府及其工作部门必须严肃认真地履行法律、法规、规章规定的职责，依法行使对社会的行政管理职权。2004年至2008年，各级政府及其工作部门要围绕全市工作重点和目标，安排好本部门、本系统的执法工作，全面推进行政管理。

1、制定全市行政执法工作的基本目标，有利于推动我市各项改革和发展；有利于提高对外开放水平；有利于城乡经济结构的调整，提高人民生活水平；有利于加快城市建设和提高城市管理水平；有利于人口、资源和环境的协调发展，保护首府生态环境；有利于推动社会主义精神文明的健康发展和民主法制建设；有利于社会稳定，维护良好的治安秩序。

2、各级政府及其工作部门必须公正、客观、准确地适用法律和有关规定，提高行政管理效率，对违法行为能够及时发现并依法处理，有效的解决一批重点、难点问题。要树立遵守法定程序的意识，全面落实政务公开的要求；继续落实好《中华人民共和国行政处罚法》，提高办案质量，使案卷合格率达到85%以上；明显减少不合法、不公正、事实不清、超越职权、执法不力等现象。

3、各级政府及其工作部门应当在行政管理工作中增强服务意识，转变工作作风，改善政府的管理和执法方式，变单纯管理型为管理服务型。一切工作人员都要做到办事廉洁、高效，监督管理要主动、经常，处罚与教育相结合；对待当事人语言、举止文明规范，热情为各企业、事业单位和人民群众服务。

三、明确分工，切实推进依法行政

贯彻落实《纲要》是一项长期性、全面性的系统工程。市政府有关部门和单位要根据各自的职能，明确工作任务，突出工作要点，抓好各项工作的落实。现就各部门、各单位重点工作任务作如下分工：

（一）加快推进政府职能转变，深化行政管理体制改革。

1、按照国家法定职能、机构和编制，严格界定各地区、各有关部门的职责权限，科学、合理地设置政府机构，核定人员编制，并按照法定职能、权限协调，解决政府管理职能“越位”、“缺位”、“错位”，管理方式单一，权责交叉争议等突出问题，确保各项管理职能运转协调。（编办等）

2、贯彻实施行政许可法，减少行政许可项目，规范行政许可行为，依法进一步转变经济调节和市场监管的方式，凡是公民、法人和其他组织能够自主解决的，市场竞争机制能够调节的，行业组织或者中介机构通过自律能够解决的事项，除法律另有规定的外，行政机关不要通过行政管理去解决，以切实把经济管理职能转到主要为市场主体服务和创造良好发展环境上来。完善各类市场监管制度，确保依法履行市场监管职能，保证市场监管的公正性和有效性，打破部门保护、地区封锁和行业垄断，建立统一、开放、竞争、有序的现代市场体系。（办公厅、法制办、商务局、药监局、国土资源局、工商局、发展和改革委员会等）

3、深化城市管理体制的改革。改革的重点是理顺关系、转变职能、权力下放、重心下移，继续开展相对集中行政处罚权工作，积极探索相对集中行政许可权。（法制办、市容局、建委等）

4、强化政府信用意识，推进社会信用建设。制定政府信用公众评价制度，严格履行政府承诺，追究政府不诚信责任，不断提高政府公信力和诚信度。实施企业信用分类监管，开通企业不良行为信息警示系统。建立消费信贷、信用卡交易等为内容的企业和个人诚信系统，防范和化解信贷风险。规范发展社会信用中介机构，逐步开放信用服务市场。研究信用立法相关法律制度。（办公厅、法制办、信息办、工商局、商务局、监察局、财政局、发展和改革委员会、民政局、金融办、人行呼市中心支行等）

（二）建立健全依法决策制度。

各级政府及其工作部门、各级领导干部应当在法定权限范围内依照法定程序和工作要求行使决策权，做出的工作部署、指示、决定、批示和制发的文件等不得与法律、法规、规章及政策相抵触。重要决策应当进行法律分析和论证，重大经济行为应当进行法律审核。并建立健全以下依法决策工作制度：

1、重大决策事项报告制度。各级政府要严格执行重大决策向同级人民代表大会及其常委会报告的制度；要每年向同级人民代表大会及其常委会报告依法行政的情况；市政府规章发布后要按规定向自治区政府和市人大常委会备案；市政府制定的规范性文件要向自治区政府备案。（办公厅、法制办等）

2、建立重要决策法律分析和论证制度。各级政府及其工作部门做出的涉及经济发展、城市建设、人民生活等方面的重要决策，以及政府各工作部门提出重要决策的建议、意见，应当事先由同级法制机构或者委托其专家顾问进行法律分析、论证。（办公厅、法制办等）

3、进一步完善和严格执行地方性法规、规章草案和文件的审核制度。市政府各工作部门提请市政府审议的地方性法规、规章草案，必须经市政府法制部门审核后提请市政府审议；各旗、县、区政府和市政府各工作部门制定的文件，要严格执行市政府关于国家行政机关公文处理的有关规定，由承办单位进行法律审核，对其中制定的规范性文件，在审议通过前要由本级法制机构审核，并按照规定向市政府备案；对各旗、县、区政府和市政府各工作部门制定的与法律、法规、规章相抵触的文件，市政府依法责令制发机关改变或者撤销。（法制办等）

4、各级政府及其工作部门法制机构的负责人应当参加政府或者部门的常务会议、办公会议和必要的专题会议，对会议议题的有关法律方面的问题提出意见。（法制办等）

5、建立决策信息公开制度。除国家规定保密或者法律另有规定的以外，市政府对社会实施管理所做出的决策要向社会公开；涉及广大人民群众切身利益和关系到改革、发展、稳定的重大决策，要通过公开方式广泛征求群众意见。各级政府及其工作部门的决策文件和有关资料，应当为公民查询提供便利条件；市政府规章的文本要实行公民自由索取制度。（办公厅、信息办等）

6、建立对政府及其工作部门负责人违法决策追究制度。加强上级政府对下级政府、上级部门对下级部门、政府对所属工作部门决策行为的监督；对不符合法律、法规、规章的决策，上级机关应当责令下级机关改变或者撤销；做出决策的机关发现决策不合法，应当及时纠正；做出错误决策的主要或者主管负责人要向同级政府做出检查。（监察局等）

（三）完善立法工作制度，提高立法质量。

1、做好地方性法规议案的起草工作。向市人大及其常委会提交地方性法规的议案，是市人民政府的法定职权。要按照本市五年立法规划的安排，根据需要和可能，突出重点，有计划、有步骤地做好地方性法规草案的起草工作，努力提高地方性法规议案的质量。市政府法制工作部门要加强与市人大有关专门委员会和市人大常委会工作机构的沟通和工作衔接。（法制办等）

2、加强政府立法的调研、论证和协调工作。深入实际开展立法前的调查研究，客观、全面地了解、掌握行政管理工作的实际情况，学习和借鉴国内外的成功经验。起草地方性法规草案、制定政府规章时，需要设定管理制度、管理措施、管理程序的，应当对其必要性和可行性进行充分的论证。要使法律规范明确、具体，有可操作性，便于遵守、执行和监督。对法律规范施行后需要投入的管理成本和可能产生的社会效果，要进行预测和分析。对分歧意见要认真组织协调，尽可能形成统一的解决方案，必要时应当提请行政决策。（法制办等）

3、逐步提高政府立法的公众参与度。进一步完善政府立法工作程序，实行立法工作者、实际工作者、理论工作者相结合，发挥社会各方面的作用。广泛听取各方面的意见，注意吸收合理、可行的建议。在实践中探索起草地方性法规草案和制定政府规章时，听取人民群众意见的机制和程序。（法制办等）

4、实行“立、改、废”相结合。对与法律、法规不一致，与改革、发展、稳定的实际要求不相适应的政府规章，要及时通过法定程序进行修改或者废止，切实维护法制的统一，保证政府规章的合法、有效。对需要修改或者废止的地方性法规，要适时提出修改或者废止的建议。（法制办等）

（四）规范行政执法行为，全面实行政务公开。

1、按照合法行政、合理行政、程序正当、高效便民、诚实守信、权责统一的原则，依法配套建立权责明确、行为规范、监督有效、保障有力的行政执法体制。完善行政机关内部监督制约机制。（办公厅、法制办等）

2、按照行政许可法、行政处罚法等法律，进一步清理、确认行政执法主体。必须明确行政执法由行政机关在其法定职权范围内实施，非行政机关的组织未经法律、法规授权或者行政机关的合法委托，不得行使行政执法权。要实行行政执法人员资格制度，全面实行行政执法人员持证上岗制度。行政执法人员必须取得自治区人民政府统一颁发的行政执法证件后，方可从事执法活动。（法制办等）

3、各级行政机关要在2004年底之前全面实行行政执法责任制。各部门制定的执法责任制要做到目标具体明确，责任落实到岗位和人员，监督和考核制度有效实施。对考核不合格的人员要坚决调整，符合辞退条件的要坚决辞退。试行对执法机关、执法人员依法履行职责的社会评议制度。要按照《中华人民共和国行政处罚法》的规定，进一步规范行政处罚行为，做好对行政机关行政处罚案卷的评查工作，对总评不合格的单位，由同级政府予以通报。（监察局、人事局、法制办等）

4、严格按照法定程序公正、合理行使权力，履行职责。行政执法必须严格按照法定程序，依法保障行政管理相对人、利害关系人的知情权、参与权和救济权。行政机关做出对行政管理相对人不利的行政决定之前，应当告知行政管理相对人、利害关系人，并给予其陈述和申辩的机会；做出行政决定后，应当告知行政管理相对人依法享有申请行政复议或者提起行政诉讼的权利，对重大事项，行政管理相对人、利害关系人依法要求听证的行政机关应当组织听证；行政机关工作人员履行职责，与管理相对人存在利害关系时，应当回避；行政机关行使自由裁量权的，应当体现公平公正原则，符合法律目的，并在行政决定中说明理由；要平等对待行政管理相对人，不得滥用职权，侵犯人民群众的切身利益。行政机关实施行政管理，应当遵守法定时限，积极履行法定职责，提高办事效率，方便公民、法人和其他组织。（法制办会同有关部门）

5、各级行政机关全面实行政务公开。公开的重点是：行政机关的机构设置、管理权限和主要职责；办理公务的法律、法规、规章依据，以及具体操作标准、办事制度、办法和步骤、时限等程序性规定和办理结果；有关工作纪律及群众举报、投诉的途径和方法等。各级行政机关要建立向社会及管理对象开展法制宣传的制度，建立宣传效果的评价制度。（法制办会同有关部门）

（五）完善公务员管理机制，加强执法队伍建设。

1、健全领导干部学法制度，以讲座、定期培训等多种方式，结合行政管理的相关业务知识和涉及政府行为规范等内容，学习宪法、法律和相关法规、规章并组织相应的考试。新任职领导必须进行法律考试，合格后方准任职。（法制办、人事局、司法局等）

2、健全行政机关工作人员学法制度，强化行政机关工作人员通用法律知识以及专门法律知识等依法行政知识的培训，把公务员法律知识培训纳入到公务员年度培训任务当中。（法制办、人事局、司法局等）

3、严格执法队伍管理。2004年全面实行行政执法人员资格管理制度；结合政府机构改革和人事制度改革，进行行政执法队伍整顿，对不适合从事执法工作的人员要调离和调整；试行执法岗位竞争上岗和淘汰制度。全市各级执法机关每年要至少组织一次对执法人员的法律培训和考试。（法制办、人事局会同有关部门）

（六）建立执法协调和保障制度。

1、各级政府要建立相关执法部门之间的工作协调机制，明确各有关部门的管理和执法职责，确定他们之间的协调配合关系；对执法工作中不互相配合、遇事互相推诿的，要追究责任。（办公厅、法制办等）

2、探索相关执法部门实行管理资源共享的制度和途径。主要包括审批事项、审查内容、资格条件、备案资料、管理信息、违法纪录、处罚档案等。（法制办会同有关部门）

3、加大对执法工作的投入。凡有行政管理和执法职能的部门，都实行财政全额拨款办法，严格执行收支两条线制度，杜绝以罚款和收费作为工作经费和人员福利待遇来源的做法。各级财政要真正做到执法有保障，逐步增加执法工作经费，提高执法部门的装备和技术水平，实现通信、交通等条件达到与其工作任务相适应的水平。改善执法人员物质待遇条件。对执法工作成绩突出的人员，政府及其工作部门要予以表扬和奖励。（法制办、财政局等）

（七）完善依法行政的监督机制。

1、完善行政执法监督制度。按照《内蒙古自治区行政执法监督条例》加强层级监督和内部监督，完善法规、规章执行情况报告制度，实行重大行政处罚审核和备案制度，实行行政执法过错责任追究制度，探索执法状况评价体系，加强法制机构对行政机关执法情况的监督。对不合法的执法行为，法制机构应当依法责令其改正。（法制办等）

2、做好行政复议工作，全面落实《中华人民共和国行政复议法》。加大对违法或者不当行政行为的纠正力度，办好行政复议案件，发挥复议监督职能，完善行政复议程序，提高办案质量，做好行政诉讼的应诉工作；认真落实《中华人民共和国国家赔偿法》，做好行政赔偿工作，维护当事人的合法权益。（法制办等）

3、完善监察、审计等专项监督。对行政机关违反财政法规和行政纪律的行为，要依法严肃处理，并予以曝光；对违法违纪的公务人员和执法人员，要坚决查办；对涉及人、财、物分配等权力较集中的重点管理领域和环节，要实行人员定期审计、轮岗等制度。继续完善政府各监督部门的监督网络，形成监督合力。（监察局、审计局等）

4、各级行政机关及其工作人员都要自觉接受党委、人大、司法机关的监督及社会监督。做到积极、主动、认真对待各项督办事项、司法建议和举报案件，有督必办、有错必纠、有案必查。逐步建立社会监督网络。（各行政部门）

（八）探索高效、便捷和成本低廉的防范、化解社会矛盾的机制。

1、建立健全相关法律制度，开展矛盾纠纷排查调处工作。积极探索解决民事纠纷的新机制。充分发挥调解在解决社会矛盾中的作用，积极支持居民委员会和村民委员会等基层组织人民调解的工作，完善人民调解制度，预防和化解民事纠纷。（司法局、信访办、国土资源局、建委、劳动和社会保障局、法制办等）

2、完善信访法律制度，转变观念，变压制为保障，变消极为积极，变堵塞为疏导。切实解决人民群众通过信访举报反映的问题，保障信访人、举报人的权利和人身安全。（法制办、信访办等）

（九）切实加强政府法制机构建设。

各级政府及其工作部门要按照国务院的要求，切实加强法制机构建设，使法制机构的机构设置、人员编制与其责任、任务相适应，与依法行政的要求相适应。凡具有行政执法职责的部门，都要建立法制机构或者设立岗位；行政管理、行政执法任务较重的部门和具有行政复议案件管辖职能的政府及其工作部门，都要依法建立法制机构（行政复议机构）。（编办、法制办等）

四、加强领导，明确责任，将《纲要》的规定落到实处

（一）贯彻落实《纲要》领导是关键。

依法行政是政府运作的基本准则，各级政府要加强领导，认真贯彻《纲要》，积极推进依法行政。建设法制政府，责任在政府，关键在领导。市政府的依法行政工作，由市长负总责，常务副市长协助市长具体领导各项工作，副市长按照分管工作，分工负责。建立市推进依法行政工作领导小组，主要负责组织市政府推进依法行政工作的调查研究、组织协调、督促指导，并就推进依法行政工作向市政府提出意见。市推进依法行政工作领导小组组长由常务副市长张院忠担任，市政府办公厅、市政府法制办、市发展和改革委员会、市人事局、市监察局、市财政局、市审计局、市市容局、市建委、市国土资源局、市劳动和社会保障局、市民政局、市商务局、市编办、市信访办、市金融办、市信息办、市司法局、市经济委员会、市工商局、市质检局、市药监局、人行呼市中心支行等有关部门负责同志参加，市推进依法行政工作领导小组办公室设在市政府法制办。各旗、县、区政府和市政府各工作部门应当按照市政府的要求，建立健全本地区、本部门推进依法行政工作的领导体制。各级政府、政府各部门的主要负责人是贯彻执行《纲要》和全面推进依法行政的第一责任人，要按照立党为公、执政为民的要求，切实担负起应负的责任，一级抓一级，层层抓落实。领导班子其他成员，对依法行政也人人有责。

（二）明确责任，分步推进。

各级人民政府及政府各部门要确定不同阶段的重点，有计划、分步骤地推进依法行政，做到五年有规划、年度有安排，将本实施意见规定的任务落到实处。要确定不同阶段的目标要求，划定工作进度和时限，突出重点。各旗、县、区政府和市政府各部门要根据《纲要》和本实施意见，结合本地区和本部门实际，制定具体的实施方案。实施单位要切实担负起责任，明确工作进度，要主动配合，积极参与，共同完成好所承担的任务。法制工作部门要以高度的责任感和使命感，认真做好协调服务、督促指导、政策研究和情况交流工作，要对照工作计划、目标要求抓好督促检查。要加强对推进依法行政进程中新问题、新情况的研究，适时提出依法行政的对策和建议。

五、充分发挥政府法制机构在依法行政方面的参谋、助手和法律顾问作用

全面推进依法行政，建设法制政府涉及面广、难度大、要求高，需要一支政治强、业务精、作风硬的政府法制工作队伍。政府法制机构不仅是政府在依法行政方面的参谋助手和法律顾问，同时在依法行政方面还承担着组织、协调、监督、服务的职能，包括行政立法、行政执法、法制监督、行政复议、行政应诉、行政赔偿、法制宣传培训等大量繁重的政府法制工作。政府法制机构是为政府和政府部门依法行政提供法律服务的专门机构，在全面推进依法行政、建设法治政府的大环境中，各级人民政府及其工作部门要大力加强政府法制机构建设，为政府法制机构开展工作给予足够的支持和保障，及时解决政府法制机构工作中遇到的实际问题，提高政府法制机构的整体能力和水平。同时政府法制机构工作人员也要加强学习，不断提高自身素质，以适应建设法治政府新形势的要求。

二00四年十二月二十日