各县（市）、区人民政府，市各委、办、局，市各直属单位：

　　为深入贯彻依法治国基本方略，全面推进依法行政，加快建设法治政府，根据国务院《全面推进依法行政实施纲要》（以下简称《纲要》）、省政府的贯彻意见和市委的工作要求，提出如下意见：

　　一、统一思想认识，明确总体要求和推进原则

　　（一）充分认识推进依法行政的重要意义。依法行政是依法治国的重要组成部分和核心环节。《纲要》规划了全面推进依法行政的实施蓝图，确立了建设法治政府的宏伟目标。推进依法行政、建设法治政府，是维护最广大人民根本利益的本质要求，是完善社会主义市场经济体制的迫切需要，是建设社会主义政治文明的重要内容，也是加强政府自身建设、提高行政管理水平的根本途径。当前，南通正处在实现“两个率先”和社会经济跨越发展的战略机遇期，各级政府和部门要从“立党为公、执政为民”的高度，充分认识推进依法行政、建设法治政府的重要性和紧迫性，增强责任感和使命感。

　　（二）明确指导思想和总体要求。全面推进依法行政、加快建设法治政府，要以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，认真贯彻党的十六大和十六届三中、四中全会精神，落实以人为本和全面协调可持续的科学发展观，坚持党的领导，坚持执政为民，忠实履行宪法和法律赋予的职责，按照《纲要》明确的“合法行政、合理行政、程序正当、高效便民、诚实守信、权责统一”的要求，切实转变政府职能，严格规范行政行为，创新管理方式，降低管理成本，提高服务效能，促进全市社会主义物质文明、政治文明和精神文明协调发展。要经过10年左右坚持不懈的努力，在全省率先基本实现建设法治政府的目标：基本形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制，权责明确、行为规范、监督有效、保障有力的行政执法体制，科学化、民主化、规范化的行政决策机制，高效、便捷、成本低廉的防范和化解社会矛盾机制，政府的经济调节、市场监管、社会管理和公共服务职能基本到位；行政规范性文件等制度建设符合宪法和法律规定的权限和程序，法律、法规、规章得到全面正确实施，公民、法人和其他组织的合法权益得到切实保护，违法行为得到及时制止、纠正，经济社会秩序得到有效维护；行政监督制度和机制基本完善；政府应对突发事件和防范风险的能力明显增强；行政机关工作人员特别是各级领导干部依法行政的观念和能力明显提高。

　　（三）准确把握推进原则。全面推进依法行政、加快建设法治政府，必须坚持以人为本，把尊重和保障公民权利、实现和维护好最广大人民的根本利益作为政府工作的出发点；必须尊重和维护宪法权威，确保法制统一和政令畅通，使行政管理活动受到法律原则和法律规范的制约；必须把推进依法行政与深化行政管理体制改革、转变政府职能结合起来，坚持开拓创新与循序渐进的统一，既要体现改革和创新的精神，又要有计划、有步骤地分类推进；必须把坚持依法行政与提高行政效率统一起来，做到既严格依法办事，又积极履行职责。

　　二、加快政府职能转变，深化行政管理体制改革

　　（一）继续推进政企、政事、政资分开，充分发挥市场在资源配置中的基础性作用。1.深化公有企业改革，引导改制企业健全公司法人治理结构，建立现代企业制度；进一步清理政策障碍，放宽市场准入，改善非公有制经济发展的体制环境；完善企业社会事务属地管理办法，为各类企业的创业与发展提供更好的服务。2.加快公益型事业单位改革，理顺行政机关与事业单位的关系，建立政府主导、社会参与的多元投入机制，增强社会事业发展活力。3.加快投资体制改革，突出企业的投资主体地位；坚持政府公共管理职能与履行出资人职能分开，加强和改进政府投资管理，完善国有资产监管体制，更好地发挥国有资产效益。

　　（二）依法规范、全面履行政府经济调节、市场监管、社会管理和公共服务职能。1.转变经济调节方式。注重发展规划和政策研究，加强统计分析和动态监测，综合运用法律、经济和行政的手段调控经济运行，突出抓好重大生产力布局、资源集约利用和生态环境保护，切实把政府经济管理职能转到主要为市场主体服务和创造良好发展环境上来。2.加大市场监管力度。培育发展各类行业组织和社会中介机构，加强对行业组织和中介机构的引导规范；完善各类市场监管制度，健全行政执法、行业自律、舆论监督、群众参与相结合的监管机制；加快社会信用体系建设，建立信用监督和失信惩戒制度；继续整顿规范市场经济秩序，营造统一、开放、竞争、有序的市场环境。3.完善社会管理职能。依法管理和规范社会组织和社会事务，维护社会秩序，促进社会公正；继续实施积极的就业政策，加快社会保障体系建设；建立健全各种预警和应急机制，提高政府应对公共突发事件和防范风险的能力。4.强化公共服务职能。完善公共政策，健全公共服务体系，努力提供更多的公共产品和服务；注重引入竞争机制和社会力量，积极推进部分公共产品和服务的社会化和市场化；建立健全公共产品和服务的监管和绩效评估制度，简化服务程序，降低服务成本，讲求质量，提高效益。

　　（三）深化行政管理和行政执法体制改革。1.继续深化政府机构改革，根据职权法定和精简、统一、效能的原则，按照地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法、行政许可法、行政处罚法等法律法规的要求，调整和完善政府机构设置，理顺部门职能分工，减少职能交叉和重叠，防止职能空白和漏管失控；在巩固改革成果的基础上，及时解决出现的新问题，逐步实现政府职能、机构和编制的科学化、规范化、法定化。2.合理界定乡镇机构职能，精简机构和减少财政供养人员；严禁设立自收自支的行政执法机构，依法规范行政机关对事业单位的授权行为。3.继续深化相对集中行政处罚权改革，提高城市管理执法水平；积极探索相对集中行政许可权，加强行政审批服务中心建设；稳步推进文化市场管理、食品卫生和药品安全监督等领域的综合执法试点。结合财税、城建、社保体制改革和企业社会事务属地管理，合理确定市、区执法分工，减少行政执法层次，适当下移执法重心。4.加强政府对所属部门职能争议的协调，制定科学规范的行政执法协调办法，建立健全执法部门主动协商和政府法制机构协调相结合的工作机制，促进依法行政，提高行政效率。

　　（四）完善依法行政的财政保障机制。1.确立行政管理成本意识，行政经费和执法经费由财政统一纳入预算予以保障。继续深化以部门预算、国库集中收付、政府采购、收支两条线管理为主要内容的财政体制改革，完善相关制度，增强预算管理的科学性和合理性。2.健全集中统一的公共财政体制，继续清理和规范管理行政事业性收费、公共资产收益等政府非税收入，统筹安排使用财政资金，提高财政资金使用效益。3.完善和规范行政机关工作人员的工资和津补贴制度，逐步统一同一地区相同职级工作人员的福利待遇标准。

　　（五）进一步改革和创新行政管理方式。1.继续深化行政审批制度改革，认真贯彻实施行政许可法，依法减少和调整行政许可项目，重点清理投资领域的行政审批事项，严格规范核准、备案的范围和程序；规范行政许可行为，改革行政许可方式，强化行政许可监督，完善配套实施的相关制度。2.充分运用间接管理、动态管理和事后监督检查等手段，对经济与社会事务实施管理；积极发挥行政规划、行政指导、行政合同、行政奖励、行政救助等方式的作用，引导公民、法人和其他组织协助、配合行政机关实现管理目标。3.切实加快以提高办事效率、降低行政成本、方便服务公众为目的的电子政务建设，各级政府和政府部门的政务网站，要及时更新内容，逐步扩大政府网上办公范围，做到信息互通和资源共享。4.积极推进政务公开，使政务公开成为各级政府施政的一项基本制度。要从人民群众普遍关心和涉及人民群众切身利益的问题入手，全面推行办事公开制度。研究制定政府信息公开规定，依法规范信息公开的范围；建立和完善新闻发言人制度，及时向公众发布重要政务信息，增强政府工作透明度，提高行政机关公信力。

　　三、完善行政决策机制，依法科学民主决策

　　（一）健全行政决策机制。1.各级政府和政府部门都应在法定范围内行使行政决策权，不得超越职权。各级政府对本地区经济和社会发展重大事项作出决策，法律、法规规定应当由同级人大或其常委会讨论决定的，应当依法提请人大或其常委会讨论决定。政府各部门对涉及政府工作全局的重大事项作出决策的，应当报经政府批准。2.在坚持行政首长负责制的基础上，不断完善政府内部决策规则，明晰规范全体会议、常务会议和部门办公会议等集体决策方式，强化决策的科学性、民主性。3.健全公众参与、专家论证和政府决定相结合的行政决策机制，完善法制机构协助本级政府和部门依法作出行政决定的决策辅助机制，实现行政决策内、外部系统的互联互通。4.完善专家咨询、听取意见、评价论证的组织体制和工作机制，从制度上保障科学决策、民主决策、依法决策。

　　（二）规范行政决策程序。1.行政机关在决策前，要认真做好相关信息的收集工作，注重施行效果预测和成本效益分析，拟定多种方案进行比较选择。2.涉及经济社会发展的重大决策事项以及专业性较强的决策事项，应当事先组织专家进行必要性和可行性论证；涉及公众权利与义务、与人民群众利益密切相关的决策事项，应当向社会公布，或者通过座谈会、听证会、论证会等形式广泛听取意见；重大行政决策要由政府法制机构组织合法性论证。3.除依法应当保密的外，行政决策事项、依据和结果要公开，方便公众查阅。

　　（三）完善决策监督制度。1.各级政府和部门要确定内设机构和人员或者委托有关专业组织，定期就重大决策的执行情况进行跟踪与反馈，适时调整和完善决策措施。2.加强对决策活动的监督，完善行政决策的监督制度和机制，按照“谁决策、谁负责”的原则，建立健全决策责任追究制度，实现决策权和决策责任相统一。

　　四、加强制度建设工作，提高行政措施质量

　　（一）统筹兼顾，突出制度建设重点。1.按照制度建设与改革决策相统一、与经济社会发展相适应的要求，加强和改进规范性文件、地方行政措施等制度建设工作。统筹考虑城乡、区域、经济与社会、人与自然以及改革开放和各项事业的发展，继续完善城乡规划建设、资源持续利用、规范市场秩序、优化发展环境等方面的行政措施，为实现“两个率先”、促进跨越发展提供制度保障；高度重视社会管理和公共服务方面的政策研究，重点加强应对各种突发事件、促进城乡就业和完善社会保障以及社区建设和公共服务等方面的制度建设，着力构建和谐社会。2.注重立项审查，按照条件成熟、突出重点的原则科学编制规范性文件制定计划，合理安排制度建设。对某一管理事项，凡是上位法已有明确规范的，原则上不再制定实施办法，确有必要制定的，一般只就需要细化配套的内容作出规定，防止法繁扰民。

　　（二）加强调研，提高制度建设质量。1.起草规范性文件和地方行政措施，应当加强调查研究，广泛听取意见。坚持法制机构、业务部门、专家学者和公众参与相结合，建立健全专家咨询论证和征求公众意见的工作机制。2.规范性文件内容要注意上下衔接，维护法制统一和政令畅通，行政措施的制定要切合实际，明确具体，能够有效解决问题；不得与宪法和法律、法规、规章相抵触，没有法定依据不得限制公民、法人和其他组织的权利或增设其义务。

　　（三）规范程序，完善公示清理制度。1.严格按照法定的权限和程序建章立制。政府制发规范性文件，须经本级政府常务会议集体审议决定。部门制发规范性文件或向政府报送文件草案，须经本部门办公会议集体讨论，涉及其他相关部门职能的要主动征求意见。2.制发或报送的文件（草案），要由同级法制机构进行合法性审核；规范性文件实施前，应按规定及时向社会公开发布。未经合法性审核的不得发布，未依法公开的不得作为行政管理的依据。3.规范性文件实施后，制定机关和负责实施的主管部门要组织跟踪评估，政府法制机构对重大行政措施的实施情况要组织年度检查，评估检查情况要及时反馈。4.建立和完善规范性文件的定期清理制度，根据上位法的调整情况和经济社会的发展需要，及时做好修改和废止工作。政府法制机构要加强对规范性文件起草制定、实施评估以及定期清理的工作指导和业务培训。

　　五、规范行政执法行为，提高行政执法水平

　　（一）严格行政执法资格管理。1.行政执法由行政机关在其法定职权范围内实施，非行政机关的组织未经法律、法规授权或者行政机关依法委托，不得行使行政执法权。建立健全行政执法主体资格确认制度，由政府法制机构根据机构、职能变动和法律实施情况，适时清理、登记并向社会公告行政执法主体。2.从事行政执法的人员，必须符合法定条件并经法律和专业知识考核取得执法资格，由政府法制机构审查后申领法律、法规、规章规定的行政执法证件，做到持证上岗、亮证执法。行政执法人员执法违法受到责任追究或调离执法岗位的，依法撤销或注销其执法资格。3.各级行政机关都要严格执行行政执法责任制，依法界定执法职责，科学设定执法岗位，建立健全以行政首长责任制为核心的执法责任体系，按照权责一致的要求完善内部监督和制约机制。

　　（二）加强行政执法程序建设。1.树立“执法为民、以人为本”的理念，严格按照法定权限和程序行使权力、履行职责，坚持严肃执法、文明执法、公正执法，确保法律、法规、规章和地方行政措施的正确实施。2.行政机关作出对行政管理相对人、利害关系人不利的行政决定之前，应当告知并给予其陈述和申辩的机会；作出行政决定后，应当告知其享有申请行政复议或者提起行政诉讼的权利；对重大事项，行政管理相对人、利害关系人依法要求听证的，行政机关应当组织听证。行政机关行使自由裁量权的，要在行政决定中说明理由。3.行政执法要以教育行政相对人守法为目的。根据行政相对人的违法事实和情节依法酌情实施行政处罚，防止重罚轻管、以罚代管，禁止只罚款而不责令限期整改，杜绝违法行为通过罚款合法化的现象。严格执行行政处罚决定与罚款收缴相分离的制度，严禁坐收坐支罚没收入。4.改进和完善执法监管方法，根据行政相对人的守法记录，积极探索实行分类动态管理的行政执法方式。执法监管要方便行政相对人，简化程序，减少环节，降低成本，提高工作效率。

　　（三）强化行政执法质量考核。1.行政机关要建立健全行政处罚、行政许可、行政强制等行政执法案卷，对公民、法人和其他组织的有关监督检查记录、证据材料、执法文书应当立卷归档；政府法制机构要定期组织行政执法案卷评查，指导行政机关提高执法业务水平。2.完善公开、公平、公正的行政执法考评机制。坚持日常管理与年度考评、内部考核与公众评议相结合，建立健全行政执法工作逐项检查、每案考核、累积记分的质量考评制度，探索完善行政执法绩效评估和奖惩办法。3.严格执法过错或错案责任追究。认真实施《南通市行政机关工作人员行政过错责任追究暂行办法》，监察、人事、审计和政府法制等部门要密切配合，及时查处行政不作为、乱作为等行政违法行为，共同做好行政过错的责任追究工作。

　　六、加强纠纷排查调处，依法防范化解社会矛盾

　　（一）积极探索预防和解决社会矛盾的新路子。1.各级政府和政府各部门要满腔热情地解决人民群众工作和生活中的实际问题，依法妥善处理人民内部矛盾特别是涉及群众切身利益的矛盾，保持安定团结的局面。2.认真落实维护稳定工作责任制。对依法应当由行政机关调处的民事纠纷，行政机关要依照法定权限和程序，遵循公开、公平、公正的原则及时予以处理。

　　（二）充分发挥调解在解决社会矛盾中的作用。1.充分发挥行政调解、行政裁决的作用，积极探索便民、快速和低成本的政府解决纠纷机制。行政机关调解民事纠纷，达成协议的应当制作调解书，不能达成协议的应当及时告知当事人救济权利和渠道。2.充分发挥“大调解”机制的作用，大力开展社会矛盾纠纷排查调处工作。完善人民调解制度，积极支持居民委员会、村民委员会等基层组织的人民调解工作。

　　（三）切实解决人民群众信访举报反映的问题。1.认真宣传贯彻《信访条例》，进一步完善信访制度，畅通信访渠道，维护信访秩序，依法及时办理信访事项，切实解决人民群众通过信访举报反映的问题，保障信访人、举报人的权利和人身安全。2.对可以通过复议、诉讼等法律程序解决的信访事项，要引导当事人依法表达诉求，通过法律途径解决争议。

　　七、完善行政监督制度，强化对行政行为的监督

　　（一）自觉接受人大监督和政协的民主监督。各级政府应当依照宪法和有关法律法规，自觉接受同级人大及其常委会的监督，向其报告工作、接受质询，备案规范性文件；自觉接受政协的民主监督，虚心听取其对政府工作的意见和建议。

　　（二）强化行政系统内部的层级监督。1.各级政府要加强对所属部门和下级政府行政行为的监督，建立健全经常性的监督制度，不断创新和完善内部层级监督方式。加强对重要部门、重大事项、重点岗位的重点监督，加强对公务员的教育、管理和监督，制定监督规范，完善监督机制，从制度上严格防止权力滥用和腐败。2.继续完善规范性文件备案监督制度。行政规范性文件要按规定及时报送备案，对报送备案的规范性文件，政府法制机构要严格审查，做到有件必备、有备必审、有错必纠，市政府公报要定期公布通过备案审查的规范性文件目录。公民、法人或其他组织对规范性文件提出异议的，制定机关或实施机关应当依法及时处理。3.积极推进重大行政处罚决定备案审查，强化对具体行政行为的监督。政府法制机构要有针对性地组织开展专项行政执法检查，及时发现并纠正违法或不当的行政行为。

　　（三）认真贯彻行政复议法，加强行政复议工作。1.对符合法律规定的行政复议申请，必须依法受理；审理行政复议案件，要重依据、重证据、重程序，公正作出行政复议决定，保护公民、法人和其他组织的合法权益。2.完善行政复议工作制度，探索提高行政复议质量的新方式、新举措，对事实清楚、争议不大的案件，建立简易程序解决行政争议。3.加强行政复议机构建设，提高行政复议工作人员素质，完善行政复议责任追究制度。

　　（四）加强专门监督，提高监督实效。1.监察机关要依法加强廉政监察、执法监察和效能监察，督促行政机关工作人员廉洁从政，保证政令畅通，维护行政纪律，提高行政效能。2.审计机关要依法加强对财政预算执行、国有资产营运、政府部门和国有企业领导干部经济责任等方面的审计监督，维护财经秩序，促进廉政建设。3.监察、审计机关要与检察机关密切配合，及时通报情况，形成监督合力。4.各级行政机关要积极配合监察、审计等专门监督机关的工作，自觉接受其依法作出的监督决定，切实改进工作。

　　（五）认真执行行政诉讼法，依法接受司法监督。1.各级行政机关应当尊重和保障行政相对人依法提起行政诉讼的权利，支持和维护人民法院依法独立行使审判职能。对人民法院依照行政诉讼法的规定受理的行政案件，要积极出庭应诉、答辩；对人民法院依法作出的行政判决和裁定，要自觉履行；对有关司法建议，要认真研究改进措施。2.建立行政机关负责人出庭应诉制度，并将执行情况纳入依法行政考核评议内容。各级行政领导要通过参与出庭应诉，进一步增强法律意识，转变工作作风，有针对性地研究解决存在的问题，改进行政执法工作。

　　（六）完善并严格执行行政赔偿和补偿制度。行政机关及其工作人员违法行使职权，侵害行政相对人合法权益并造成实际损害的，应当依法赔偿。行政机关及其工作人员合法行使职权，对行政相对人造成合法财产损失的，应当依法给予补偿。严格执行国家赔偿法和有关赔偿费用的管理规定，建立健全行政补偿制度，保障公民、法人或其他组织依法获得赔偿和补偿。积极探索在行政赔偿程序中引入听证、协商与和解制度。

　　（七）自觉接受舆论监督和群众监督。各级政府和政府各部门要依法保护公民、法人和其他组织监督行政行为的权利，并为其实施监督创造条件。要完善群众举报违法行为和保护举报人的制度，高度重视新闻舆论监督，对群众举报和媒体反映的问题要认真调查核实，依法及时作出处理。

　　八、增强行政法治意识，不断提高依法行政能力

　　（一）提高领导干部的法律素养和依法行政能力。1.各级政府和政府各部门的领导干部要带头学习宪法、法律和法规，增强法律意识，提高法律素养；认真学习《纲要》，把握依法行政的基本要求，不断提高依法行政的能力水平。2.健全领导干部学法制度，把法律知识培训纳入领导干部理论培训的总体计划，发挥各级党校、行政学院的主导作用，通过会前学法、专题讲座等多种形式，定期或不定期地进行法律知识培训；完善领导干部任职前的法律知识考试制度。

　　（二）加强行政机关工作人员依法行政业务培训。1.坚持学用一致、分级分类的原则，采取个人自学与集中培训相结合的方式，充分利用现代化信息手段，组织行政机关工作人员学习通用法律和专业法律，强化依法行政技能培训，规范行政执法行为，提高依法办事能力。2.制定行政机关工作人员依法行政培训办法和培训考核大纲，明确培训内容、学时和考核标准；要把依法行政知识培训列入行政机关工作人员录用考试、资格考试、任职培训和更新知识培训的内容。

　　（三）加强法制宣传教育，营造良好法治环境。1.加强普法和法制宣传，增强全社会尊重法律、遵守法律的观念和意识。对国家和省新制定、修改的法律、法规或规章以及本市新出台的行政措施，负责实施的主管部门要会同政府法制机构，采取有效形式，做好向社会特别是行政管理相对人的宣传工作。2.积极引导公民、法人和其他组织依法维护自身权益，依法对符合法律援助条件的公民提供法律援助服务，逐步形成与建设法治政府相适应的良好社会氛围。

　　九、加强组织领导，完善推进建设的责任机制

　　（一）加强领导，明确责任。各地、各部门要把依法行政作为政府运作的基本准则，贯穿于行政管理的各个环节，切实加强领导；要根据本意见制定贯彻落实的具体办法和配套措施，确保各项规定和要求落到实处。各级行政首长作为建设法治政府的第一责任人，对本地区、本部门全面推进依法行政工作负总责；分管领导是直接主管责任人，对分工范围内的依法行政工作负责。

　　（二）完善依法行政考核制度。各级政府要把依法行政工作情况作为考核行政机关及其工作人员的重要内容，列入年度目标管理体系。政府各部门要按照本意见明确的要求，结合各自实际，于每年年初提出年度重点工作目标报同级政府法制机构。政府法制机构要制定具体的措施和办法，完善考核制度。

　　（三）加强政府法制队伍建设。各级政府和部门要切实加强法制机构建设，在机构编制、人员配备和经费保障等方面，为他们开展工作创造必要的条件，充分发挥其在依法行政方面的参谋、助手和法律顾问作用。各级法制机构要按照政治强、作风硬、业务精的要求加强自身建设，以高度的责任感和使命感，做好协调服务、督促指导、政策研究和情况交流工作，为推进依法行政、建设法治政府发挥积极作用。

　　二○○五年六月二十日