第十五章 申诉控告

　　本章是关于公务员申诉控告制度方面的规定。公务员的申诉控告制度，不仅是公务员制度的有机组成部分，而且也是整个社会主义民主政治和法制建设的重要内容。建立和完善公务员申诉和控告制度，对维护公务员合法权益，促使各机关及其公务员依法办事，具有重要意义。

　　第九十条　公务员对涉及本人的下列人事处理不服的，可以自知道该人事处理之日起三十日内向原处理机关申请复核;对复核结果不服的，可以自接到复核决定之日起十五日内，按照规定向同级公务员主管部门或者作出该人事处理的机关的上一级机关提出申诉;也可以不经复核，自知道该人事处理之日起三十日内直接提出申诉：

　　(一)处分;

　　(二)辞退或者取消录用;

　　(三)降职;

　　(四)定期考核定为不称职;

　　(五)免职;

　　(六)申请辞职、提前退休未予批准;

　　(七)未按规定确定或者扣减工资、福利、保险待遇;

　　(八)法律、法规规定可以申诉的其他情形。

　　对省级以下机关作出的申诉处理决定不服的，可以向作出处理决定的上一级机关提出再申诉。

　　行政机关公务员对处分不服向行政监察机关申诉的，按照《中华人民共和国行政监察法》的规定办理。

　　【释义】本条是关于公务员不服机关人事处理决定而申请救济的规定。

　　一、公务员申诉制度的涵义

　　公务员申诉制度是关于公务员对涉及本人的人事处理决定不服，有权向原处理机关申请复核，或向同级公务员主管部门或者人事处理决定机关的上级机关申诉理由，要求重新处理;受理机关必须按照有关规定作出处理的制度。

　　公务员的人事处理决定是指公务员的管理机关对公务员的违纪行为，或尚未构成犯罪的一般违法行为进行的精神处罚、物质处罚和职务处罚等方面的处理决定。精神处罚是使公务员声誉受损的处罚，主要有通报批评、警告、记过、记大过等形式。物质处罚是使公务员经济利益受损的处罚，主要有减薪、停薪、不加薪或取消某种津贴等形式。职务处罚是使公务员名誉、地位、物质各方面都受损的处罚，主要有降级、撤职、开除等形式。

　　对公务员的人事处理决定，不论是非因法定事由和非经法定程序作出的，还是因法定事由和经法定程序作出的，公务员只要不服，都有申诉的权利，处理决定机关也有受理的责任。因为即使原处理决定机关的人事处理决定是根据法定事由和按法定程序作出的，也不是最终决定。公务员如有不服，仍可以依法申诉。

　　二、公务员有权提出复核和申诉的范围

　　1.处分。本法规定的处分有警告、记过、记大过、降级、撤职、开除等六种。公务员对本人的处分决定不服的，可以申请复核和申诉。

　　2.辞退或者取消录用。辞退是机关依法解除与公务员任用关系的行为。公务员有下列五种情形之一的，用人机关可以予以辞退：(1)在年度考核中，连续两年被确定为不称职的;(2)不胜任现职工作，又不接受其他安排的;(3)因所在机关调整、撤销、合并或者缩减编制名额需要调整工作，本人拒绝合理安排的;(4)不履行公务员义务，不遵守公务员纪律，经教育仍无转变，不适合继续在机关工作，又不宜给予开除处分的;(5)旷工或者因公外出、请假期满无正当理由逾期不归连续超过十五天，或者一年内累计超过三十天的。

　　新录用的公务员，试用期为一年，试用期满合格的予以任职，不合格的取消录用。新公务员被取消录用资格的，也可以提出复核或申诉。辞退和取消录用都是解除公务员与机关的任用关系。

　　3.降职。降职就是降低公务员的职务。本法规定，公务员在定期考核中被确定为不称职的，按照规定程序降低一个职务层次任职。

　　4.定期考核定为不称职。公务员的考核分为平时考核和定期考核。定期考核采取年度考核的方式，定期考核的结果分为优秀、称职、基本称职和不称职。由于定期考核的结果是调整公务员职务、级别、工资等的依据。如果被评为不称职，就会影响公务员的职务、级别、工资的晋升，连续两年被评为不称职，就可以被辞退，对公务员的权利影响较大。#p#分页标题#e#

　　5.免职。免职就是免除公务员担任的现任职务。包括二种情形：一种是正常的免，如公务员转换职位任职、调离原工作岗位等，都需要办理免职手续。还有一种免职是因公务员的过错或不当而免职，如不胜任工作、工作失误等。公务员对免职提出复核或申诉，一般是就后一种情形进行的。

　　6.申请辞职、提前退休未予批准的。辞职就是公务员因个人原因主动辞去公职。除法定不得辞退或提前退休的情形外，任免机关应当准许公务员辞职或者提前退休，因为这是公务员选择职业的自由。如果任免机关不批准公务员辞职或不按规定批准公务员提前退休，公务员就可以提出复核申请或向上级机关申诉。

　　7.未按规定确定或者扣减工资、福利、保险待遇。工资、福利和保险待遇是国家为公务员提供的物质生活保障，任何机关不得违反国家规定自行更改公务员工资福利保险政策，擅自提高或者降低公务员的工资、福利、保险待遇。任何机关不得扣减、拖欠公务员的工资。

　　8.法律、法规规定可以申诉的其他情形。这项是指本法以外的其他法律、法规规定的公务员可以申诉的其他情形。

　　三、公务员申诉的程序

　　公务员申诉一般包括三个程序，即复核程序、申诉程序和再申诉程序。

　　1.复核程序。复核程序是公务员对涉及本人的人事处理决定不服，向原处理机关陈述理由，并请求重新处理的行为。原处理机关应当及时进行复核。

　　申请复核的期限是从公务员知道或者可以知道该人事处理之日起三十日内。起算日是自该公务员接到人事处理决定之日起的次日，最后一日是法定节假日或休息日的，则可以顺延至法定节假日或休息日后的第一个工作日。申请复核是一个可选择的救济程序，公务员可以不经复核，直接提出申诉。

　　2.申诉程序。申诉程序即公务员向原处理机关的同级公务员主管部门或者作出该人事处理的机关的上一级机关或者行政监察机关提出申诉的程序。公务员提出申诉应符合以下规定：(1)申诉人。在正常情况下，被处理的公务员本人才能成为依法提出申诉的申诉人。正常情况是指公务员本人不仅具有申诉的权利能力，也具有申诉的行为能力。也就是说公务员能以自己的行为行使申诉的有关权利和履行申诉的有关义务。在特殊情况下，申诉人的资格可以由近亲属继承或代理。这包括两种情况：一是有申诉权的公务员死亡，其近亲属可以继承申诉权。二是有申诉权的公务员发生了无行为能力或限制行为能力的情况，其近亲属可以代理申诉权。(2)申诉形式。申诉形式一般应采用书面形式，这能够较好地、详尽地表达申诉人的意见和要求，也有利于申诉的受理机关清楚、准确地了解情况。(3)申诉要求。申诉人必须明确表达申诉的理由，申诉请求，并且能够提出明确的事实根据。(4)申诉期限。经过复核后，对复核结果不服的，申诉的时限是自接到复核决定之日起十五日内;不经复核直接提起申诉的期限是，自知道该人事处理决定之日起三十日内直接提出申诉。

　　3.再申诉程序。公务员对第一次申诉的结果不服，还可以再向上一级机关提出再申诉，再申诉决定为终局决定。但是，两次申诉是有条件的，公务员对省级以下机关作出的申诉处理决定不服的，才可以向作出申诉决定的机关的上一级机关提出再申诉。但对省级机关如省政府、国务院组成部门等机关作出的申诉决定不服的，不能再申诉。

　　四、向监察机关提出申诉的程序

　　监察机关是人民政府行使监察职能的机关，依照行政监察法对国家行政机关、国家公务员和国家行政机关任命的其他人员实施监察。

　　监察机关受理申诉的程序也是再申诉程序。向监察机关提出申诉的主体，仅限于行政机关的公务员。其他机关的公务员，人大、法院、检察院等机关的公务员则不能向行政监察机关提出申诉。因为，监察机关的对象限于行政机关及其公务员。各级行政机关公务员对涉及本人的人事处理决定不服的，除按照本条第一款规定的程序寻求救济外，还可以向监察机关提出申诉。行政监察法第三十七条规定，国家公务员和国家行政机关任命的其他人员对主管行政机关作出的行政处分决定不服的，可以自收到行政处分决定之日起三十日内向监察机关提出申诉，监察机关应当自收到申诉之日起三十日内作出复查决定;对复查决定仍不服的，可以自收到复查决定之日起三十日内向上一级监察机关申请复核,上一级监察机关应当自收到复核申请之日起六十日内作出复核决定。#p#分页标题#e#

　　第九十一条　原处理机关应当自接到复核申请书后的三十日内作出复核决定。受理公务员申诉的机关应当自受理之日起六十日内作出处理决定;案情复杂的，可以适当延长，但是延长时间不得超过三十日。

　　复核、申诉期间不停止人事处理的执行。

　　【释义】本条是关于作出复核、申诉决定的期限的规定。

　　一、作出复核、申诉决定的期限

　　1.复核决定作出的期限。公务员对涉及本人的人事处理决定不服，向原处理机关申请复核的，原处理机关应当自接到复核申请书后的三十日内作出复核决定。

　　2.申诉决定作出的期限。公务员对人事处理决定不服，无论是对复核提出申诉，还是不服人事处理决定直接提出申诉，受理申诉的机关都应当自受理之日起六十日内作出处理决定;案情复杂的，可以适当延长，但是延长时间不得超过三十日。

　　二、复核、申诉期间不停止人事处理决定的执行

　　公务员对涉及本人的人事处理决定不服提出复核或者申诉的，复核和申诉期间，原处理决定依然有效，有关机关和公务员本人都必须执行。

　　复核和申诉期间，不停止对公务员处理决定的执行。这样规定的考虑有两点：一是因为机关对公务员作出的人事处理决定具有约束力。人事处理决定机关是根据授权对公务员行使管理和监督权，其作出的决定具有约束力，非经授权的机关或者监察机关依法复核决定，任何人不得改变原决定。二是因为对于公务员的管理具有连续性和稳定性的特点。为了保证国家机器的正常运行和对公务员的正常管理，处理机关的原决定应与有关机关和监察机关的复核决定相衔接，否则就会导致管理和监督工作的混乱，干扰正常的工作秩序和效率。因此，只有在有关机关和监察机关作出复核决定后，对公务员的原处理决定才能停止执行。

　　第九十二条　公务员申诉的受理机关审查认定人事处理有错误的，原处理机关应当及时予以纠正。

　　【释义】本条是关于申诉受理机关处理原则的规定

　　对于公务员的申诉，上级机关对原机关的原处理决定和复核决定经过再复核后，必须按照全错全纠，部分错部分纠，不错不纠的原则，实事求是地作出维持、变更和撤销的处理决定。

　　1.维持原决定。原决定如果事实清楚，证据充分，适用法律法规得当，结论准确，符合法定的权限和程序，受理机关应维持原决定。

　　2.变更原决定。原决定如果事实清楚，证据充分，只是适用法律法规不当，有失偏颇或者有违反法定程序的情形，在这种情况下，受理机关可以建议原处理机关变更原决定，也可以直接作出处理决定。

　　3.撤销原决定。原决定如果事实不清楚，证据不充分，或者适用法律法规有错误，在这种情况下，受理机关可以撤销原决定，发回原处理机关重新审查。

　　对于申诉受理机关复核的法律效力，行政监察法第四十一条明确规定，上一级监察机关的复核决定和国务院监察机关的复查决定或者复审决定为最终决定。

　　第九十三条　公务员认为机关及其领导人员侵犯其合法权益的，可以依法向上级机关或者有关的专门机关提出控告。受理控告的机关应当按照规定及时处理。

　　【释义】本条是关于公务员享有控告权的规定。

　　控告是指合法权益受到国家机关及其工作人员的违法侵害的公民，向有关国家机关指控、告发、请求保护、要求惩处违法者的一种行为。控告权是我国宪法赋予公民的一项政治权利。公务员法规定的公务员的控告权是这一宪法权利的具体化。

　　一、公务员控告制度的涵义

　　公务员控告制度是关于公务员对于机关及其领导人侵害其合法权益的行为、向上级机关或者有关专门机关提出控告;受理机关必须按照有关规定作出处理的制度。

　　公务员的合法权益是指法律赋予公务员的权利和利益，包括公务权益和个人权益两大类。公务权益即与公务员公务活动有关的权益。主要有执行公务保障权和公务身份保障权。前者是指公务员有权获得履行职责的权力和工作条件，如排除妨害权、公款公物使用权、了解国家机密权等。后者是指非因法定事由和非经法定程序，公务员不应受到人事处分。个人权益即与公务员个人生活和学习有关的权益。主要有三种权益。政治生活权，即公务员参与国家政治活动，表达个人意愿和见解的民主权利。如出版权、批评建议权、申诉控告权、信仰自由权等。但这种权利与一般公民相比，有一定的限制，如不得参加反对国家的游行、集会和示威的活动。经济保障权，即公务员在物质生活待遇方面享有的权益。如获得劳动报酬权、享受福利保险权、享受法定休假权、按规定辞职择业权等。素质发展权，即公务员追求开发自身潜能、优化个人德才的权益。如政治理论学习权、业务知识培训权等。另外，还有宪法和法律规定的其他权益。#p#分页标题#e#

　　公务员的合法权益都是由法律确立，并受法律保护的。和其他公民的权益一样，也是不可侵害的。当公务员的合法权益遭到机关及其领导人的践踏和剥夺时，公务员有权控告;国家也应依法予以恢复和补偿其权益，并依法惩处违法侵权者。

　　公务员具有公务员和公民双重身份。公务员并非每时每刻都在代表国家执行公务，他们还以个人的名义从事职务以外的活动。这便决定了公务员的控告具有双重性。而这里的控告主要是指公务员对侵犯其公务员身份权益而进行的控告，其处理按公务员法办理。另外，如有其他侵害公务员作为自然人的权益的行为，公务员则可根据情况，分别依照宪法、刑法、民法、经济法、行政法等去申诉控告。

　　二、公务员申诉、控告的区别

　　1.申诉和控告的对象不同。申诉所针对的是公务员的人事处理机关对公务员作出的人事处理决定。控告所针对的则是机关及其领导人侵害公务员合法权益的行为。

　　2.申诉人和控告人自身的情况不同。申诉人自身涉嫌违法违纪，需要受到人事处理，但个人认为处理是不公正或有误。控告人一般没有违法违纪行为，其合法权益不应受到侵害，但由于种种原因而被侵害了。

　　3.申诉和控告对象不同。申诉一般是先请求原处理机关复核，原处理机关如果不予复核或公务员对复核决定仍不服，再向同级公务员主管部门或上级机关申诉。控告则可直达上级机关或专门机关。

　　4.申诉和控告被受理后的处理不同。申诉被受理后，有关机关一般只作书面审理和处理决定。控告被有关机关受理后，有关机关则要立案调查，并区别违法侵权行为的不同情节予以处理。对违法不犯罪的行为人可直接作出处理决定;对违法犯罪需判刑的行为人，要移送司法机关依法给予制裁。

　　三、受理控告的机关应当按照规定及时处理

　　为了保护公务员的合法权益，纠正违法违纪行为，本法规定受理控告的机关应当按照规定及时处理公务员的控告。上级行政机关或专门机关对公务员控告的处理程序大致分为受理控告、立案调查和案件处理三个步骤。

　　1.受理控告。受理控告是指控告人提出控告后，上级或者专门机关经过对控告书和有关证据的审查，认为符合控告条件，决定立案的活动。审查控告书和证据的四个条件是控告人是否具有资格;被控告人是否明确;控告事实是否清楚;控告请求是否具体。如果上述内容有遗漏，受理机关可以限期让控告人予以补正。如果不符合以上条件，受理机关应驳回控告，并说明理由。如果符合以上条件，受理机关则应受理控告，并确定立案调查。

　　受理机关确定立案调查后，应立即书面通知双方当事人。同时必须维护当事人的合法权利，对控告人的情况应当保密，不准将控告材料转给被控告人;也不得歧视、刁难和压制控告人。

　　2.立案调查。立案调查是指上级或专门机关对控告人控告的违法侵权案件，经过一定的立案程序后进行的查证活动。其目的在于查清事实，收集证据，为严肃、慎重、准确地追究被控告人的责任奠定基础。

　　3.案件处理。受理控告的机关对公务员提出的控告立案调查后，应当区分不同情况作出处理决定，并将处理决定以书面形式送达控告人、被控告机关、被控告人和控告人所在机关。根据有关规定作出处理决定的时限为六个月，最长不超过一年。有关机关和人员在接到处理决定后，应当在规定的期限内执行，并将执行情况通报给作出处理决定的机关。

　　对于立案调查的案件，经调查认定违法违纪事实不存在，或者不需要追究行政责任的，应予以撤销，并告知被调查部门的上级机关或者被调查人员的所在单位。重要案件的撤销，应当报本级领导机关和上一级专门机关。

　　第九十四条　公务员提出申诉、控告，不得捏造事实，诬告、陷害他人。

　　【释义】本条是关于不得利用申诉、控告进行诬告、陷害他人的规定。#p#分页标题#e#

　　法律明确规定了公务员有申诉和控告的权利，但任何一个公务员在行使自己权利的同时，不得妨碍其他公民的权利和自由，即公务员提出申诉和控告，不得捏造事实，诬告、陷害他人，否则要承担相应的法律责任。

　　认定公务员的申诉、控告是否属于诬告、陷害他人，可以从四个方面进行判断：第一，是否有捏造事实的行为;第二，是否根据捏造的事实提出申诉、控告;第三，是否有特定的诬告、陷害对象;第四，是否有主观故意。只有这四个条件同时具备，才可认定是否构成诬告、陷害。根据国家公务员申诉控告暂行条例规定，公务员在申诉、控告中捏造事实、弄虚作假、诬陷他人的，国家行政机关要根据情节轻重，给予批评或行政处分;触犯刑法的，要依法追究刑事责任;给国家和他人造成经济损失的，要承担经济赔偿损失责任;给他人造成名誉损害的，要承担恢复名誉、公开赔礼道歉、挽回影响。