第十一条 农民集体所有的土地，由县级人民政府登记造册，核发证书，确认所有权。

　　农民集体所有的土地依法用于非农业建设的，由县级人民政府登记造册，核发证书，确认建设用地使用权。

　　单位和个人依法使用的国有土地，由县级以上人民政府登记造册，核发证书，确认使用权；其中，中央国家机关使用的国有土地的具体登记发证机关，由国务院确定。

　　确认林地、草原的所有权或者使用权，确认水面、滩涂的养殖使用权，分别依照《中华人民共和国森林法》、《中华人民共和国草原法》和《中华人民共和国渔业法》的有关规定办理。

　　【释义】 本条是关于土地登记制度的规定。

　　一、本条规定是对原土地管理法第九条的修订。原土地管理法第九条的规定为：“集体所有的土地，由县级人民政府登记造册，核发证书，确认所有权。”（第一款）“全民所有制单位、集体所有制单位和个人依法使用的国有土地，由县级以土地方人民政府登记造册，核发证书，确认使用权。”（第二款）“确认林地、草原的所有权或者使用权，确认水面、滩涂的养殖使用权，分别依照《森林法》、《草原法》和《渔业法》的有关规定办理。”（第三款）本条规定在原土地管理法的上述规定的基础上作了如下修订：一是将原土地管理法第九条第一款中的“集体所有的土地”修改为“农民集体所有的土地”。这一修改是为了同上述有关条文的表述保持一致。二是新增加了“农民集体所有的土地依法用于非农业建设的，由县级人民政府登记造册，核发证书，确认建设用地使用权。”一款，即现在的第二款。增加这一款主要是考虑到修订后的本法在建设用地一章中增加了一条关于“农民集体所有的土地的使用权不得出租、转让或者出租用于非农业建设；但是，符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权发生转移的除外”（第六十三条）的规定。这就说明，农民集体所有的土地的使用权可以在一定的范围内依法转让，为了有效地保护这种用地的使用者的合法权益，应当核发该使用权的证书。三是将原土地管理法第九条第二款中关于“全民所有制单位、集体所有制单位和个人”的规定修改为“单位和个人”。这一修改主要是因为修订后的土地管理法已经允许任何单位和个人依法使用国有土地，因此需要和有关条文保持一致。四是在国有土地由“县级以土地方人民政府登记造册，核发证书，确认使用权”的规定中增加了一个例外规定，即“其中，中央国家机关使用的国有土地的具体登记机关，由国务院确定。”这是一个比较大的修改。之所以增加这一规定，主要是为了：便于统一掌握中央国家机关的土地资源，合理调配使用；避免各单位自行处置土地使用权、以地谋私、使中央国家机关的国有土地资产流失；克服地方保护主义，维护中央国家机关使用土地的合法权益。此外，修订过程中有些单位和个人建议删去原土地管理法第三款关于“确认林地、草原的所有权或者使用权，确认水面、滩涂的养殖使用权，分别依照《森林法》、《草原法》和《渔业法》的有关规定办理”的规定，理由是，土地管理分散登记有其弊端，应改为实行土地统一登记制度。后经研究，依照有关法律确定的森林、草原和养殖水面、滩涂的确权发证的管理体制已形成多年，在管理上也有其合理之处，且目前情况下仍然是一种比较有效的制度。这次修改土地管理法的主要目的主是要强化对耕地的保护，如果改变现行的管理体制，修改现行有关的几个法律则是一个比较复杂的问题，暂时还难以解决，可以在制订物权法时再一并考虑这一问题。

　　二、所谓土地登记，是指县级以上人民政府依法将土地的权属、用途、面积等情况登记在专门的簿册上，同时向土地所有者和使用者颁发土地证书以确认土地所有权和使用权的一种法律制度。根据本条规定，国有土地的使用者、农民集体土地的所有者、农民集体土地的建设用地使用者，须进行土地登记。依法登记的土地所有权、土地使用权，受国家法律保护，任何单位和个人不得侵犯。目前，土地登记以县级行政区（含县级市、旗、自治县、市辖区，下同）为单位组织进行。具体工作由县级以上人民政府土地行政主管部门负责。土地登记分初始土地登记和变更土地登记。所谓初始土地登记又称土地总登记，是在一定时间内，对辖区全部土地进行的普遍登记。初始土地登记的程序为：

　　1．公告。初始土地登记开始，由县级人民政府发布土地登记公告。公告的主要内容：土地登记区的划分；土地登记期限；土地登记收件地点；土地登记申请者应提交的有关证件；其他事项。

　　2，申报。土地登记申请者申请土地使用权、所有权登记，必须向土地行政主管部门提交下列文件资料：土地登记申请书；土地登记申请者的法人代表证明、个人身份证明或户籍证明；土地权属来源证明；地上附着物权属证明。其中：

　　（1）土地登记申请书应载明下列基本事项，并由申请者签名盖章：申请者名称、地址；土地座落、面积、用途；土地所有权、使用权、他项权利权属来源的证明；其他。

　　（2）国有土地使用权由使用国有土地的单位及法人代表或者使用国有土地的个人申请登记；农民集体土地的所有权，由村民委员会或农村集体经济组织及法人代表申请登记；农民集体土地的建设用地使用权，由使用集体土地的单位及法人代表或者使用集体土地的个人申请登记；与土地所有权和使用权相关的权利（他项权利）需要单独申请的，由有关权利者申请登记。委托他人代理申请土地登记的，委托代理人必须向土地行政主管部门提交委托书和委托人、委托代理人双方的身份证明。

　　（3）以宗地为基本单元进行登记。拥有或使用两宗以上土地的土地使用者或土地所有者，应分宗申请。两个以上土地使用者共同使用一宗地的，应分别申请。跨县级行政区使用土地的，应分别向土地所在地的县级人民政府土地行政主管部门申请。

　　（4）申请土地登记，有下列情况之一的，土地登记申请者应按照土地登记的有关规定重新办理：申请登记的土地不在本登记区的；土地登记申请者没有合法身份证明的；申请书填写不符合要求的。

　　3．收据的出具与地籍调查。土地行政主管部门接受土地登记申请者提交的申请书及权属来源证明，应在收件簿上载明名称、页数、件数，并给申请者开具收据。各级土地行政主管部门对土地登记申请进行审查，经审查后负责组织辖区内的地籍调查。

　　4．权属审核与公告。土地行政主管部门应根据地籍调查结果。对土地权属、面积、用途等逐宗进行全面审核，填写审批表。登记申请的审核结果由土地行政主管部门予以公告。公告的主要内容如下：土地使用者、土地所有者、他项权利拥有者的名称、地址；准予登记的土地权属性质、面积、座落；土地使用者、土地所有者及其他有关土地权益者，提出异议的期限、方式和受理机关；其他事项。土地登记申请者及其他土地权益有关者在公告规定的期限内，可以向土地行政主管部门申请复查，并按规定交复查费。经复查无误复查费不予退还。经复查确有差错的，复查费由造成差错者负担。土地登记过程中的土地权属争议，按本法第十六条的规定进行处理后，再行登记。

　　5．注册登记。公告期满，土地所有者、土地使用者、他项权利拥有者及其他土地权益有关者，对土地申请登记审核结果未提出异议的，报经人民政府批准，进行注册登记。土地登记簿是土地使用权、土地所有权和他项权利登记的簿册，是最基本的土地权属文件和法律依据。根据土地登记卡填写土地证书、土地归户卡。

　　6．颁发土地证书。土地证书由市、县人民政府颁发。这里需要说明的是，关于中央国家机关使用的国有土地的土地证书，由国务院确定的机关颁发，该颁发机关，可能是市、县人民政府，也可能是中央人民政府，至于是哪一级政府。这还需要看本法实施以后的国务院具体的规定。根据土地使用权、所有权性质，向国有土地使用者、农民集体土地所有者、农民集体土地建设用地使用者分别颁发土地权属证书。土地权属证书是土地使用权或者土地所有权的法律凭证。尚未确定土地使用权的国有土地，由县级人民政府土地行政主管部门进行登记造册，不颁发土地使用权证书。根据本条规定，土地证书分为：（1）集体土地所有权证书。（2）集体土地建设用地使用权证书。（3）国有土地使用权证书。

　　三、根据本条第四款的规定，林地、草原的所有权或者使用权、水面和滩涂养殖使用权应当根据《中华人民共和国森林法》（1984年9月20日第六届全国人大常委会第七次会议通过、1998年4月29日第九届全国人大常委会第二次会议修正）、《中华人民共和国草原法》（1985年6月18日第六届全国人大常委会第十一次会议通过）、《中华人民共和国渔业法》（1986年1月20日第六届全国人大常委会第十四次会议通过）的有关规定进行确权发证。