第二十四条 各级人民政府应当加强土地利用计划管理，实行建设用地总量控制。

　　土地利用年度计划，根据国民经济和社会发展计划、国家产业政策、土地利用总体规划以及建设用地和土地利用的实际状况编制。土地利用年度计划的编制审批程序与土地利用总体规划的编制审批程序相同，一经审批下达，必须严格执行。

　　【释义】 本条是关于土地利用年度计划的规定。

　　一、土地利用年度计划是根据土地利用总体规划和国民经济发展计划，对年度各项用地数量的具体安排，是实施土地利用总体规划的重要措施，是农用地转用审批、建设项目立项审查和用地审批、土地开发和土地整理审批的依据。

　　我国对土地利用实行计划管理始于八十年代。1986年3月，中共中央、国务院《关于加强土地管理制止乱占耕地的通知》要求：“今后必须严格按照用地规划、用地计划和用地标准审批土地”，第一次明确了土地利用计划的地位与作用。1987年10月，原国家计委与原国家土地管理局联合制定了《建设用地计划管理暂行办法》。该办法的颁布对遏制耕地急剧减少的势头起到了积极作用，也为建立土地利用计划管理制度打下了良好基础。当时的土地利用计划主要以投资渠道为依据，将建设用地分为国家建设、乡（镇）集体建设和农村个人建房三项用地。后经补充完善，逐渐形成了包括非农建设用地计划、农业建设用地计划和土地开发计划为主要内容的计划指标体系和管理制度，集中反映在1996年由原国家计委和原国家土地管理局联合颁布的《建设用地计划管理办法》中。

　　土地利用实行计划管理，对保护耕地、控制建设用地起到一定的作用，但也存在一些问题。一是原土地利用计划是个供地计划，是按土地需求决定土地供给的计划，是个确保建设用地的计划。二是土地利用计划的内容不能适应用途管制的要求，不能适应耕地总量动态平衡的要求。三是土地利用计划层层分解下达到市、县，由地方人民政府执行，致使土地利用计划失控。地方政府上报的土地利用计划执行情况严重不实，实际用地大大超过上报数字。据调查，全国实际建设占用耕地数量超过上报计划执行数字的2倍以上。

　　二、土地利用总体规划有一个规划期限，批准后有一个逐步实施的过程，逐年实现土地利用总体规划需要有土地利用计划的调节与控制。本条规定：“各级人民政府应当加强土地利用计划管理，实行建设用地总量控制。”加强土地利用计划管理是各级人民政府的责任，通过加强土地利用计划管理来逐步实施土地利用总体规划。建设用地总量膨胀过快是当前土地利用中的突出问题，导致耕地总量的锐减。因此，土地利用计划的主要任务是依据土地利用总体规划控制建设用地总量。当然，土地利用计划的任务除了控制建设用地总量外，还要控制农用地开发特别是耕地和退耕还林还牧的数量，即除了建设用地计划外，还要有生态退耕、耕地开发、土地整理等计划。

　　三、本条规定：“土地利用年度计划，根据国民经济和社会发展计划、国家产业政策、土地利用总体规划以及建设用地和土地利用的实际状况编制。”土地利用年度计划要为国民经济和社会发展服务，必须依据国民经济和社会发展计划编制。国家产业政策引导产业发展方向，对不同的建设项目采取鼓励性、限制性、禁止性的政策，土地利用计划也应依据国家产业政策编制。在编制土地利用年度计划时，要考虑建设用地和土地利用的实际状况，主要考虑建设用地利用是否充分，有无闲置土地，以及耕地、其他农用地和未利用地的实际现状，这是土地利用年度计划编制的重要依据。土地利用年度计划最终要为实施土地利用总体规划服务，在一个规划期内通过若干土地利用年度计划实施以达到土地利用总体规划的最终实现。

　　四、本条规定：“土地利用年度计划的编制审批程序与土地利用总体规划的编制审批程序相同，一经审批下达，必须严格执行。”按照土地利用总体规划的编制审批程序，土地利用年度计划应由县级以上人民政府组织编制。全国土地利用年度计划由国务院组织编制；省、自治区、直辖市的土地利用年度计划，以及省、自治区人民政府所在地的市、人口 100万以上的市和国务院指定的市的土地利用年度计划报国务院审批；其他层级的土地利用年度计划由省级人民政府批准。下级土地利用年度计划必须依据上级土地利用年度计划下达的计划指标，在上级土地利用年度计划的指标范围内编制。土地利用年度计划一经通过，就具有法律效力，必须严格执行，违反计划也要承担相应的法律责任。