第一条 为了合理开发、利用、节约和保护水资源,防治水害,实现水资源的可持续利用,适应国民经济和社会发展的需要,制定本法。

  【释义】 本条是对本法立法宗旨的规定。

  一、水是人类生存的生命线,人类因水而生存因水而发展。然而,本世纪人类却面临着更加严重的水资源问题。水资源短缺几乎成为世界性的问题。我国是水资源贫乏的国家,人均水资源仅为世界平均水平的1/4。同时,水资源在时间和地区分布上很不平衡,由于所处的独特的地理位置和气候条件,使我国面临水资源短缺、洪涝灾害频繁、水环境恶化(通俗说是“水少”、“水多”、“水脏”)三大水问题,对国民经济和社会发展具有全局影响。 (1)水资源短缺已成为经济社会发展的主要制约因素。按目前的正常需要和不超采地下水时,全国年缺水总量约为300亿-400亿立方米;在一般年份,农田受旱面积1亿-3亿亩,因旱减收粮食200亿-300亿公斤;许多地区因缺水造成工农业争水、城乡争水、地区间争水、超采地下水和挤占生态用水。近几年北方持续干旱,给工农业造成了较大影响,也给城市、农村居民生活用水造成很大困难。 (2)洪涝灾害频繁,防洪安全缺乏保障。20世纪90年代的10年中有6年发大水,特别是1998年的严重洪涝灾害。每年洪涝灾害都造成上千亿元的经济损失,使多年的经济建设成果毁于一旦。近几年我国重点堤防的工程有了较大改善,长江、黄河等大江大河的防洪形势有了明显的改观。但从总体上看,洪水灾害仍然是中华民族的心腹之患。 (3)水环境恶化已成为不容忽视的重要问题。我国水体水质总体上呈恶化趋势,2000年全国污水排放量为620亿立方米,其中近80%未经处理直接排入江河湖库水域。北方一些地区“有河皆干、有水皆污”;南方则许多重要河湖污染严重,水事纠纷不断增加。

  《水法》是水资源管理方面的基本法律。除《水法》外,我国还先后制定了有关涉水方面的法律、行政法规,如《防洪法》、《水污染防治法》、《水土保持法》以及《城市供水条例》、《取水许可制度实施办法》、《防汛条例》、《水库大坝安全管理条例》、《河道管理条例》等,这些法律、行政法规的制定对合理开发、利用、保护水资源,防治水害和水污染,保护和改善环境,实现可持续发展都具有十分重要作用。

  二、根据本条规定,《水法》的立法宗旨包括以下几个方面内容:

  (一)合理开发、利用水资源,防治水害。开发、利用水资源与防治水害是《水法》的核心内容,也是《水法》的直接立法目的。《水法》列专章对水资源开发利用作了规定,防治水害则由《防洪法》作专门规定。我国降雨70%-80%集中在6月-9月汛期,洪涝灾害严重,水资源的可利用率低,因此只有在江河、湖泊修建蓄水、引水、提水工程,调蓄径流,才能满足工农业生产和人民生活的需要。开发、利用水资源与防治水害是关系治国安邦的大事。为此《水法》规定,开发利用水资源和防治水害,应当全面规划、统筹兼顾、标本兼治、综合利用、讲求效益,发挥水资源的多种功能,协调好生活生产经营和生态用水。这是开发、利用水资源,防治水害的基本原则。我国水资源短缺,时空分布不均,因此应当在统一规划的前提下,合理开发、利用水资源,防治水害。

  (二)节约和保护水资源。过去我们在水资源开发利用方面,存在着重开源、轻节流,重经济效益、轻生态环境和资源保护的问题。现在我国把水资源问题同粮食、石油一起作为国家的重要战略资源,提高到可持续发展的突出位置。基于这种认识,这次《水法》修改把节约和保护水资源放在突出位置,作为《水法》修改的重点之一,并在立法目的中加以规定。节约和保护水资源与合理开发利用水资源,防治水害是紧密联系,互相促进的,不能将二者割裂开来。从宏观讲,节约用水是解决我国水资源紧缺,减少污废水排放,保护水资源的基本措施,是一项必须长期坚持的方针。因此,《水法》规定,国家厉行节约用水,大力推行节约用水措施,发展节水型工业、农业和服务业,建立节水型社会。目前我国水污染未能达到有效控制,且有加重趋势;地下水超采严重,地下水位下降形成大面积漏斗区,引发地面沉降等地质灾害,同时地下水质污染也有发展趋势。特别是我国水资源紧缺,地表径流对污染物的稀释能力低,必须对水质与水量、水污染防治与水资源综合开发利用统筹考虑。为了满足水资源可持续利用的需要,采取经济的、法律的、行政的手段,合理安排水资源的开发利用,保护水资源是非常必要的,保护水资源也是这次《水法》修改的重要内容。《水污染防治法》和《水法》对水资源保护问题都作了规定,但各有侧重,彼此相互衔接。《水法》对制定水功能区划、维持江河的合理流量、维护水体的自然净化能力和建立饮用水源保护区、控制开采地下水等都作了规定。

  (三)实现水资源的可持续利用,适应国民经济和社会发展的需要。合理开发、利用水资源,防治水害,节约和保护水资源的最终目的是实现水资源的可持续利用,适应国民经济和社会发展的需要。水资源的可持续利用的主要含义有:一是在人类与自然相和谐的前提下,不但提高人们生活质量和环境承载能力、满足一个地区人们的用水需要,而且也不损害别的地区人们满足其需要的发展;二是防止追求眼前的发展,造成污染和枯竭而影响长远的发展。近20年来,随着我国经济社会的快速发展、城市化进程的加快和人民生活水平的不断提高,水资源短缺、洪涝灾害频繁、水环境恶化问题日益突出,已成为我国经济和社会可持续发展的重要制约因素,水资源的可持续利用是实现新时期经济社会发展目标,实现经济社会可持续发展具有基础性、全局性和战略性的问题。中国工程院《中国可持续发展水资源战略研究报告》指出,到2030年,我国人口将达到16亿,人均占有的水资源量将下降到1700立方米左右,接近国际公认的警戒线,而那时国民经济需水总量将增加1600亿立方米;与此同时全国城市污水排放量将增加到850亿-1060亿吨,水污染已成为不亚于洪灾、旱灾的严重灾害。1993年国务院通过了《中国21世纪议程》,内容涵盖中国人口、经济、社会、资源、环境的可持续发展战略、政策和行动框架,强调“逐步建立国家可持续发展的政策体系、法律体系”。我国的水利事业正面临从传统水利向现代化水利、可持续发展水利转变,在继续做好防洪抗旱、防灾减灾工作的同时,应把解决水资源短缺和水污染问题放到重要的位置。这次《水法》修改将实现水资源的可持续利用作为重要的指导思想,通过制定水资源规划,合理配置水资源,协调好生活、生产和生态用水,特别是加强水资源开发、利用中对生态环境的保护,以实现水资源的可持续利用,适应国民经济和社会发展的需要。