国有土地上房屋征收与补偿条例释义之第一章

颁布时间:2014-01-03

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栏目:国有土地上房屋征收与补偿条例释义

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  第一章 总 则

  本章内容提要

  总则在整个条例中起着总揽全局的重要作用,一般来说,贯穿条例始终的基本原则和基本制度都要在总则中规定。本章共七条,主要对立法目的、适用范围、基本原则、管理体制、委托实施、监督与指导、举报与监察等内容作了规定。

  与国务院2001年公布的《城市房屋拆迁管理条例》(以下称原拆迁条例)相比,本条例总则的内容主要有以下几点变化:一是规定了只有为了公共利益的需要,才能征收单位、个人的房屋,并且强调应当对被征收入给予公平补偿(第二条)。二是明确了房屋征收与补偿的原则,用于指导整个房屋征收与补偿工作,这是新增的内容,原拆迁条例对此未作规定(第三条)。三是规定了房屋征收与补偿的主体是政府,改变了原来由取得拆迁许可证的单位作为拆迁主体实施拆迁的做法。主体的变化导致法律关系也发生了相应的变化,根据原拆迁条例的规定,拆迁法律关系产生于拆迁入和被拆迁入之间,政府的房屋拆迁管理部门作为主管部门,对本行政区域内的城市房屋拆迁工作实施监督管理,并可以作为中立的第三方对拆迁入与被拆迁人或者拆迁人、被拆迁人与房屋承租人之间的争议作出行政裁决;而根据本条例的规定,征收法律关系产生于政府和被征收人之间,政府作为当事人一方,不再作为中立的第三方,因而也不具有行政裁决权(第四条)。四是规定了房屋征收部门可以委托实施单位承担房屋征收与补偿的具体工作,但接受委托的房屋征收实施单位不得以营利为目的。根据原拆迁条例的规定,建设单位是拆迁入,这是由当时的历史条件所决定的。从近几年的实践看,由于拆迁进度与建设单位的经济利益直接相关,容易造成拆迁人与被拆迁入矛盾激化。为此,本条例改变了以前由建设单位拆迁的做法,规定房屋征收部门可以委托不得以营利为目的的实施单位承担房屋征收补偿的具体工作(第五条)。

  第一条 为了规范国有土地上房屋征收与补偿活动,维护公共利益,保障被征收房屋所有权人的合法权益,制定本条例。

  【释义】 本条是关于立法目的的规定。

  房屋是公民最重要的私有财产之一。随着工业化、城镇化发展的不断推进,由于公共利益需要而发生的城市房屋拆迁日益增多,城市房屋拆迁已经成为事关现代化建设全局、关系人民群众切身利益的一项重要工作。

  我国的城市房屋拆迁始于20世纪50年代。在计划经济体制下,城市房屋拆迁主要靠计划和行政命令。当时,由于经济发展刚刚起步,城市土地资源不是十分紧缺,没有大规模的旧城改造,因而拆迁量比较小。到了20世纪90年代,我国进入大规模的城市发展和旧城改造时期,城市房屋也经历着以公有房屋为主的所有权结构向以私有房屋为主转轨的住房制度改革。这一时期,随着城市建设的发展和住房制度改革的推进,房屋拆迁领域遇到的问题越来越多,拆迁纠纷也与日俱增。正是在此背景下,国务院于1991年3月22日制定并公布了我国第一部城市房屋拆迁管理的行政法规,即《城市房屋拆迁管理条例》。该条例对规范房屋拆迁行为,维护拆迁当事人的合法权益,保障城市建设的顺利进行,发挥了积极的作用。随着市场经济的发展和城市化建设的推进,政府统一拆迁,面临着如何解决资金严重短缺与不断增长的危房改造和现代化城市建设需求之间的矛盾问题。为此,政府在危房改造中开始重视房地产开发商的作用,“政府出政策,开发商出资金”的城市危房改造模式逐渐形成。从1998年7月1日起,我国实行住宅商品化,标志着我国正式告别运行了几十年的实物型福利分房制度,商业性房地产开发成为城市建设的主导。拆迁纠纷从最初的拆迁户家庭成员内部分配问题逐渐演变为拆迁户和开发商、拆迁户和政府的矛盾。1991年公布的《城市房屋拆迁管理条例》实施了十年,其中的一些规定已经明显不能适应新的形势和需要。为了适应新实际需要,2001年国务院对1991年的条例进行了修改、完善,公布了修订后的《城市房屋拆迁管理条例》。

  2004年修正后的《宪法》第十三条第三款规定,国家为了公共利益的需要,可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收并给予补偿。根据2007年公布施行的《物权法》第四十二条第一款的规定,为了公共利益的需要,依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产。在有关土地房屋征收法律暂时难以出台的情况下,2007年8月30日,十届全国人大常委会第二十九次会议审议并通过了《全国人民代表大会常务委员会关于修改(中华人民共和国城市房地产管理法)的决定》,授权国务院就征收国有土地上单位、个人的房屋与拆迁补偿制定行政法规。目的有以下三个方面:

  一、规范国有土地上房屋征收与补偿活动

  房屋征收是政府行为,主体是政府。但房屋征收与补偿又不仅仅涉及政府,也涉及房屋被征收群众和各种社会组织,并且征收活动历时时间长、范围广、法律关系复杂,因此,有必要通过立法,对政府的征收行为,各方的权利义务等予以规范,从而保证房屋征收与补偿工作依法、有序地进行。这是立法的重要目的之一。

  二、维护公共利益

  目前我国正处在工业化、城镇化快速发展的重要阶段。工业化、城镇化是经济社会发展、国家现代化的必然趋势,符合最广大人民群众的根本利益,是公共利益的重要方面。无论是公共利益的界定,还是房屋征收与补偿工作的开展,都必须考虑我国的国情,切实维护公共利益的需要,实现国民经济和社会的可持续发展。因此,制定该条例的另一个重要目的就是在依法保障被征收人合法权益的同时,必须保证公共利益的需要,这是全体人民最根本、最长远的利益。

  三、保障被征收房屋所有权人的合法权益

  依法保障被征收人的合法权益,是制定本条例的又一个核心内容。在房屋征收与补偿过程中,只有切实保障被征收人的居住条件有改善,生活水平不降低,按照市场价格进行评估确定货币补偿金额,即对被征收房屋价值的补偿金额,不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格,同时对被征收人的搬迁、临时安置和停产停业损失予以补偿,保证被征收人所得补偿在市场上能买到区位、面积类似的住房,并依法赋予被征收人征收补偿方案和房屋征收评估办法制定参与权、房地产价格评估机构的选择权、补偿方式选择权、回迁权以及相应的行政救济权和司法救济权,才能最大限度维护好房屋被征收群众的利益,才能将群众的当前利益与长远利益统一起来,才能真正做到统筹兼顾,从而为我国经济社会发展、为实现全国人民最根本、最长远的利益创造良好的条件。

  第二条 为了公共利益的需要,征收国有土地上单位、个人的房屋,应当对被征收房屋所有权人(以下称被征收人)给予公平补偿。

  【释义】 本条是关于征收房屋的前提、条例适用范围及对被征收人给予公平补偿的规定。

  一、征收房屋的前提

  本条明确规定,征收国有土地上单位、个人的房屋只能是为了公共利益的需要。这就明确了实施房屋征收的前提。该规定主要依据的是宪法和有关法律:一是《宪法》第十三条第三款规定,国家为了公共利益的需要,可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿。二是《物权法》第四十二条第一款规定,为了公共利益的需要,依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产。三是《城市房地产管理法》第六条规定,为了公共利益的需要,国家可以征收国有土地上单位和个人的房屋,并依法给予拆迁补偿,维护被征收人的合法权益;征收个人住宅的,还应当保障被征收人的居住条件。具体办法由国务院规定。

  二、适用范围

  本条例只适用于征收国有土地上单位、个人的房屋,不适用于集体土地征收。国有土地上的房屋征收和集体土地征收是分别由条例和《土地管理法》调整的。根据《宪法》和《物权法》的有关规定,城市的土地,属于国家所有。法律规定属于国家所有的农村和城市郊区的土地,属于国家所有。原拆迁条例适用于城市规划区内国有土地上实施的房屋拆迁活动,本条例适用于国有土地上房屋征收活动,但不限于城市规划区内。

  从法律上讲,本条例应当只适用于被征收房屋所有权人,但这并不意味着对因历史原因形成的公房承租人的合法权益有所忽视,而是要区分不同情况,既依法维护好其合法权益,又符合法律的基本精神。征收导致所有权的丧失,从法律关系上讲,给予补偿的应当是被征收房屋所有权人,而不应对承租人补偿。但实践中承租情况较复杂,承租人分为公房承租人和私房承租人。从目前全国情况看,城镇居民住房自有率已经达到80%,拆迁中涉及的公房承租的比例不大。公房分为政府直管公房和单位自管公房。政府直管公房由于所有权本就属于政府,理应不属于本条例适用范围。但由于公房承租是历史形成的,关系到承租人的基本生活生存条件,当其承租的房屋被征收时,必须切实维护好这部分人的合法权益。从实践情况看,为了保障公房承租人生活水平不降低,各地采取了先房改再拆迁等多种措施,对公房承租人的权益予以保护,这样做是合适的,是以人为本的。考虑到实践中各地公房情况不同,形成的历史原因不同,各地政府对承租人的保护政策也不同,对公房承租人的补偿问题,难以在全国层面上做出统一规定,还是由各地政府根据实际情况制定有关政策为宜。至于私房承租是私有房屋所有权人和承租人之间形成的民事法律关系。《合同法》第九十四条规定,因不可抗力致使不能实现合同目的的,当事人可以解除合同,国家征收导致租赁合同无法履行的,作为出租人的被征收人对租赁关系享有法定的单方解除权,可以直接根据《合同法》第九十六条规定通知承租人解除合同,自通知到达承租人时合同即解除。在因征收不能实现合同目的的情形下,对承租人如何进行补偿,可以在租赁合同中约定。综合上述情况,本条例没有对承租人的补偿作出规定,对公房承租人的补偿问题,各地可以自行制定办法,对私房承租人的问题,则应依据相关的法律规范来解决。

  三、公平补偿

  本条强调征收国有土地上单位、个人的房屋的,应当对被征收人给予公平补偿。公平补偿,一方面是指补偿与被征收财产价值相当,体现了政府征收虽然有强制性,但是在补偿上不应让为公共利益作出贡献的被征收人吃亏;另一方面是指对全体被征收人应当适用统一的标准,体现被征收人之间的公平。

  从其他国家和地区的立法经验看,对被征收财产补偿的规定有合理补偿、正当补偿、公平补偿、相当补偿等。采用公平补偿的国家和地区主要有法国、瑞典、波兰、新加坡、印度、菲律宾、巴西、我国台湾地区等。

  公平补偿是依赖相应的标准和规则而存在的。本条例从补偿范围、补偿方式、补偿标准、补偿程序、住房保障等各方面对被征收人的补偿作出了具体规定,就是为了保障补偿公平。只有通过公平补偿,保护被征收群众的利益,使房屋被征收的群众居住条件有改善、原有生活水平不降低,才能统筹兼顾工业化、城镇化建设和房屋被征收群众的利益,努力把公共利益同被征收人个人利益统一起来。

  第三条 房屋征收与补偿应当遵循决策民主、程序正当、结果公开的原则。

  【释义】 本条是关于房屋征收与补偿工作的基本原则的规定。房屋征收与补偿工作应当遵循以下三个方面的原则:

  一、决策民主的原则

  依法行政是依法治国的重要内容。《国务院关于加强法治政府建设的意见》(国发(2010]33号)明确,要加强行政决策程序建设,健全重大行政决策规则,推进行政决策的科学化、民主化、法治化。要坚持一切从实际出发,系统全面地掌握实际情况,深入分析决策对各方面的影响,认真权衡利弊得失。要把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查和集体讨论决定作为重大决策的必经程序。作出重大决策前,要广泛听取、充分吸收各方面意见,意见采纳情况及其理由要以适当形式反馈或者公布。完善重大决策听证制度,扩大听证范围,规范听证程序,听证参加人要有广泛的代表性,听证意见要作为决策的重要参考。据此,条例的规定充分体现了决策民主原则,如在房屋征收与补偿工作中,要求所有因公共利益需要,确需征收房屋的建设活动,应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。保障性安居工程建设、旧城区改建,应当纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划,并经本级人民代表大会审议通过。制定国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划,应当广泛征求社会公众意见,经过科学论证。市、县级人民政府应当就征收补偿方案组织有关部门论证,并征求公众意见。因旧城区改建需要征收房屋,多数被征收人认为征收补偿方案不符合本条例规定的,政府应当组织由被征收人和公众代表参加的听证会,并根据听证会情况修改方案等。这些规定,都是决策民主原则的具体体现。

  二、程序正当的原则

  程序正当就是要求政府要严格遵循法定程序,依法保障行政管理相对人、利害关系人的知情权、参与权和救济权。行政机关工作人员履行职责,与行政管理相对人存在利害关系时,应当回避。如在房屋征收与补偿工作中,赋予被征收人在征收补偿方案制定与修改、房屋征收评估办法的制定、房地产价格评估机构的选择、补偿方式的选择等方面的知情权、参与权。同时,赋予被征收人在房屋征收决定、补偿协议履行、补偿决定等环节的行政救济权和司法救济权。所有这些规定都是为了让有关各方能有机会在过程中表达诉求、发表意见,而程序正当是实现这一目的重要保障,也是做好群众工作,顺利推进工作的重要条件。

  三、结果公开的原则

  为了避免征收补偿过程中的暗箱操作,做到公开透明、公平公正,以确保房屋征收与补偿工作的顺利开展,本条明确规定了结果公开的原则。按照该原则的要求,本条例规定了一系列具体的制度措施。例如,在房屋征收与补偿工作中,要求征收补偿方案应当公布,征收补偿方案征求意见情况和根据公众意见修改的情况应当公布,房屋征收决定应当公告,房屋的权属等调查结果应当公布,补偿决定应当公告,分户补偿情况应当公布,对征收补偿费用管理和使用情况的审计结果应当公布等。这样规定既有利于社会各界加强对政府征收与补偿行为的监督,也有利于被征收人之间相互了解情况,防止不公平、不公正的现象发生,也是相信群众、把工作交给群众、接受群众评判,真正走群众路线的重要体现。

  其实房屋征收与补偿应当遵循的原则还有一个,就是公平补偿。从立法用意来讲,为了加重补偿一定要公平的分量,立法时特意把它放到了第二条,公平补偿与上述三个原则共同构成了一个整体,贯穿于房屋征收与补偿的整个工作过程。

  第四条 市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。

  市、县级人民政府确定的房屋征收部门(以下称房屋征收部门)组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作。

  市、县级人民政府有关部门应当依照本条例的规定和本级人民政府规定的职责分工,互相配合,保障房屋征收与补偿工作的顺利进行。

  【释义】 本条是关于管理体制的规定。

  本条的规定包括三层含义:一是房屋征收与补偿的主体是市、县级人民政府;二是房屋征收与补偿工作由市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施;三是市、县级人民政府有关部门应当按照职责分工,互相配合,保障房屋征收与补偿工作的顺利进行。

  一、房屋征收与补偿的主体是市、县级人民政府。

  这里的“市、县级人民政府”是指:一是市级人民政府,主要包括除直辖市以外的设区的市、直辖市所辖区、自治州人民政府等;二是县级人民政府,主要包括不设区的市、市辖区(直辖市所辖区除外)、县、自治县人民政府等。

  按照原拆迁条例的规定,取得房屋拆许可证的建设单位是拆迁人,这是由当时的历史条件所决定的。从近几年的实践看,由于拆迁进度与建设单位的经济利益直接相关,容易造成拆迁人与被拆迁人矛盾激化。因此,本条例改变了以前由建设单位拆迁的做法,规定市、县级人民政府是征收与补偿的主体,由房屋征收部门组织实施房屋征收与补偿工作。

  按照本条例的规定,设区的市及其所辖区的人民政府都有房屋征收权。这两级人民政府在征收权限划分上,各自承担什么样的职责,原则上由设区的市人民政府确定。从有利于征收行为有效实施的角度出发,房屋征收权由区级人民政府行使较为适宜,这有利于强化属地管理责任,在纠纷发生后,可以依法、及时、就地解决,在节约成本的同时,维护被征收人的合法权益。区级人民政府行使征收权的,设区的市人民政府应当明确市、区两级人民政府在房屋征收权方面的职责分工,并切实履行好监督职责。

  市、县级人民政府的职责主要有:组织有关部门论证和公布征收补偿方案,征求公众意见(第十条);对征收补偿方案的征求意见情况和修改情况进行公布,以及因旧城区改建需要征收房屋,多数人不同意情况下举行听证会(第十一条);对房屋征收进行社会稳定风险评估(第十二条);依法作出房屋征收决定并公布(第十三条);制定房屋征收的补助和奖励办法(第十七条);组织有关部门对征收范围内未经登记的建筑进行调查、认证和处理(第二十四条);依法作出房屋征收补偿决定(第二十六条)等。

  二、市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施房屋征收补偿工作。

  房屋征收是政府行为,房屋征收与补偿的主体应当是政府。房屋征收与以前的房屋拆迁不同,房屋征收决定、补偿决定、申请人民法院强制执行都将以政府名义作出。鉴于我国对房地产实行属地化管理原则,房屋征收与补偿工作量大面广,情况复杂,涉及被征收人的切身利益以及地方经济发展和社会稳定,以地方人民政府设立或者确定一个专门的部门负责房屋征收补偿工作为宜。同时,考虑到目前地方机构设置和职能分工不同,本条例规定市、县级人民政府确定一个房屋征收部门具体负责房屋征收的组织实施工作。房屋征收部门的设置可以有以下两种形式:一是市、县级人民政府设立专门的房屋征收部门;二是在现有的部门(如房地产管理部门、建设主管部门)中,确定一个部门作为房屋征收部门。

  设区的市所辖的区级人民政府行使征收权的,设区的市人民政府房屋征收部门应当加强对区级人民政府房屋征收部门的监督,特别是在征收计划、法规政策、征收补偿方案、补偿资金使用等方面的监督。区级人民政府房屋征收部门可负责具体实施。

  房屋征收部门的职责主要有:委托房屋征收实施单位承担房屋征收与补偿的具体工作,并对委托实施的房屋征收与补偿行为负责监督(第五条);拟定征收补偿方案,并报市、县级人民政府(第十条);组织对征收范围内房屋的权属、区位、用途、建筑面积等情况进行调查登记,并公布调查结果(第十五条);书面通知有关部门暂停办理房屋征收范围内的新建、扩建、改建房屋和改变房屋用途等相关手续(第十六条);与被征收人签订补偿协议(第二十五条);与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议或者被征收房屋所有权人不明确的,报请作出决定的市、县级人民政府作出补偿决定(第二十六条);依法建立房屋征收补偿档案,并将分户补偿情况在房屋征收范围内向被征收人公布(第二十九条)等。

  三、地方人民政府有关部门在房屋征收补偿工作中互相配合。

  房屋征收是一个系统工程,涉及诸多方面的工作,需要政府相关部门的互相配合。例如,征收补偿中的有关工作涉及发展改革、财政等综合部门;土地使用权手续的办理,涉及土地行政主管部门;暂停办理相关手续,涉及规划、建设、房地产以及工商、税务等行政主管部门;文物古迹保护,涉及到文物行政主管部门;非住宅房屋认定,涉及工商、税务等行政主管部门。政府有关部门应当依照本条例的规定和本级人民政府规定的职责分工,相互配合、相互协调,保障房屋征收工作的顺利进行。

  第五条 房屋征收部门可以委托房屋征收实施单位,承担房屋征收与补偿的具体工作。房屋征收实施单位不得以营利为目的。

  房屋征收部门对房屋征收实施单位在委托范围内实施的房屋征收与补偿行为负责监督,并对其行为后果承担法律责任。

  【释义】 本条是关于房屋征收实施单位的规定。

  本条是针对房屋征收补偿工作实际情况制定的,也是这些年来实践经验的总结,目的在于保障房屋征收补偿工作按时完成。

  从公开征求意见情况看,对房屋征收实施单位的意见主要集中在以下几个方面:一是认为房屋征收部门可以委托其他单位从事征收补偿与搬迁的具体工作,但是受委托单位应当是“具有管理公共事务职能的组织”,不能是营利性组织,并且对受委托单位应当进行严格的监管和限制。二是认为受委托单位不能是开发商、建设单位以及一切与该项目有利益关系的单位。三是认为房屋征收部门不能委托其他单位从事征收补偿与搬迁的具体工作。根据征求意见情况,经认真研究,我们对房屋征收实施单位的有关规定作了进一步修改、完善。

  一、房屋征收部门可以委托房屋征收实施单位承担房屋征收补偿的具体工作。

  按照原拆迁条例的规定,房屋拆迁主要由建设单位(拆迁人)委托拆迁单位从事房屋拆迁的具体工作。据初步统计,目前,全国有拆迁单位4400余家,从业人员约8.2万人。房屋征收是政府行为,房屋征收部门应当承担实施工作,因此,与原拆迁条例不同,本条例禁止建设单位参与搬迁活动,明确营利性单位不能从事征收的具体工作。但同时也考虑到,房屋征收有大量的具体工作,房屋征收部门由于受编制、人员、设施设备、技术条件等限制,很难承担大量的具体工作。因此,本条例规定了房屋征收部门可以委托房屋征收实施单位承担房屋征收与补偿的具体工作。委托的事项一般包括:协助进行调查、登记,协助编制征收补偿方案,协助进行房屋征收与补偿政策的宣传、解释,就征收补偿的具体问题与被征收人协商,协助组织征求意见、听证、论证、公示以及组织对被征收房屋的拆除等。

  对受委托的房屋征收实施单位,本条例明确规定不得以营利为目的。一般意义上,企业是从事生产、流通、服务等经济活动,以生产或服务满足社会需要,实行自主经营、独立核算,依法设立的一种营利性组织。为了公共利益的需要,对被征收人的房屋实施征收,具有强制性。由以营利为目的的企业实施,可能会造成这些单位利用强制性,在房屋征收补偿工作中谋取利润最大化,克扣被征收人的补偿费用,损害被征收人合法权益。因此,承担房屋征收与补偿工作的实施单位,应当是不以营利为目的的,其所需工作经费应当由政府财政予以保障。至于这个单位是否是事业性质的单位,考虑到目前正在推进事业单位改革,为了与国家事业单位改革的总体思路相一致,本条例未明确规定实施单位的性质,由各地根据实际需要确定。

  二、房屋征收部门应当加强对房屋征收实施单位的管理。

  房屋征收工作是一项政策性、群众性很强的工作,从事征收工作的人员如果对有关政策法规生疏、对征收业务不熟悉,或者责任心不强,容易造成失误或损失。一方面,房屋征收实施单位从事房屋征收业务的人员,应经过房屋征收部门的专业培训和考核,能熟悉掌握与征收相关的法律、法规、政策以及其他业务知识等。另一方面,房屋征收部门应当加强对受委托的房屋征收实施单位的指导、监督和检查,促使其掌握政策、熟悉业务、接受群众监督、遵守职业道德、规范征收行为、减少矛盾纠纷,保护被征收人的合法权益。房屋征收部门对房屋征收实施单位在委托权限范围内实施的行为承担责任。房屋征收部门应与房屋征收实施单位签订委托合同,明确委托权限和范围以及双方的权利义务,加强对受委托单位的监督。

  第六条 上级人民政府应当加强对下级人民政府房屋征收与补偿工作的监督。

  国务院住房城乡建设主管部门和省、自治区、直辖市人民政府住房城乡建设主管部门应当会同同级财政、国土资源、发展改革等有关部门,加强对房屋征收与补偿实施工作的指导。

  【释义】 本条是关于房屋征收与补偿工作的层级监督和指导的规定。

  加强对市、县级人民政府房屋征收与补偿工作的监督和对市、县级人民政府工作部门房屋征收与补偿实施工作的指导,有利于督促市、县级人民政府及其工作部门依法行使职权、履行职责,确保本条例的正确实施,维护公共利益,保障被征收人的合法权益。

  一、房屋征收与补偿工作的层级监督。

  根据本条例第四条第一款的规定,市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。因此,要规范房屋征收与补偿活动,防止损害公共利益和被征收人合法权益的现象发生,首先必须重视和加强对市、县级人民政府的监督。为此,除了加强权力机关的监督、政协的民主监督、司法机关依法进行的监督和社会舆论监督外,还应当充分重视和运用政府内部的层级监督。根据《宪法》第八十九条的规定,国务院有权改变或者撤销地方各级国家行政机关的不适当的决定和命令。根据《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第五十九条的规定,县级以上的地方各级人民政府有权改变或者撤销下级人民政府的不适当的决定、命令。这就为上级人民政府针对下级人民政府的具体行政行为实施监督提供了制度保障。据此,本条第一款明确规定,上级人民政府应当加强对下级人民政府房屋征收与补偿工作的监督。从监督的形式看,该款规定的上级人民政府的层级监督,既包括主动进行的检查、考核和个案监督,也包括依照本条例第七条规定对单位或者个人的举报进行核实、处理,还包括对被征收人依照本条例第十四条、第二十六第三款规定提起的行政复议案件依法进行处理。从监督的结果看,上级人民政府发现市、县级人民政府的房屋征收与补偿行为违反本条例规定的,可以依照本条例第三十条的规定对有关工作人员责令改正、通报批评、依法给予行政处分,造成损失的,依法承担赔偿责任;必要时,也可以直接改变或者撤销市、县级人民政府作出的不适当的征收决定或者补偿决定。对于依照本条例第十四条、第二十六第三款规定提起的行政复议案件,复议机关应当依照行政复议法等法律、行政法规的规定予以处理。

  二、房屋征收与补偿实施工作的业务指导。

  根据本条例第四条第二款和第三款的规定,市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作;同时,市、县级人民政府财政、国土资源、发展改革等有关部门依照本条例的规定和本级人民政府规定的职责分工,各负其责,互相配合,保障房屋征收与补偿工作的顺利进行。因此,规范房屋征收与补偿活动,提高房屋征收与补偿实施工作的质量和效能,有必要切实加强对市、县级人民政府房屋征收部门以及财政、国土资源、发展改革等有关部门的业务指导。根据《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十六条的规定,省、自治区、直辖市人民政府工作部门依照法律、行政法规的规定受国务院主管部门的业务指导,自治州、县、自治县、市、市辖区人民政府工作部门依照法律、行政法规的规定受上级人民政府主管部门的业务指导。这就确立了国务院主管部门和省级人民政府主管部门对市、县级人民政府工作部门实行归口指导的原则。据此,本条第二款明确规定,国务院住房城乡建设主管部门和省、自治区、直辖市人民政府住房城乡建设主管部门应当会同同级财政、国土资源、发展改革等有关部门,加强对房屋征收与补偿实施工作的指导。按照这一规定,国务院住房城乡建设主管部门会同有关部门负责指导全国的房屋征收与补偿实施工作,省级人民政府住房城乡建设主管部门会同有关部门负责指导本省、自治区、直辖市的房屋征收与补偿实施工作。承担指导职责的主管部门应当全面了解管辖范围内房屋征收与补偿实施工作的情况,及时发现、协调解决有关问题,督促市、县级人民政府房屋征收部门和其他有关部门依法行使职权、履行职责。

  第七条 任何组织和个人对违反本条例规定的行为,都有权向有关人民政府、房屋征收部门和其他有关部门举报。接到举报的有关人民政府、房屋征收部门和其他有关部门对举报应当及时核实、处理。

  监察机关应当加强对参与房屋征收与补偿工作的政府和有关部门或者单位及其工作人员的监察。

  【释义】 本条是关于房屋征收与补偿工作的举报和监察的规定。

  建立房屋征收与补偿工作举报制度,加强对房屋征收与补偿工作的监察,旨在防止和纠正违反本条例规定的行为,督促有关人民政府及其工作部门依法行使职权、履行职责,规范被征收人和参与房屋征收与补偿活动的其他组织(例如,房屋征收实施单位、房地产价格评估机构等)的行为,从而维护公共利益,保障被征收人的合法权益。

  一、房屋征收与补偿工作的举报制度

  建立房屋征收与补偿工作举报制度,既是保障《宪法》赋予公民的监督权利的必然要求,也是确保本条例正确实施的客观需要。根据《宪法》第四十一条的规定,公民对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为,有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利,但是不得捏造或者歪曲事实进行诬告陷害;对于公民的申诉、控告或者检举,有关国家机关必须查清事实、负责处理,任何人不得压制和打击报复。这就赋予了公民对人民政府、人民政府工作部门及其工作人员的违法行为进行举报的权利。此外,被征收人和参与房屋征收与补偿活动的其他组织的行为是否符合本条例的规定,事关房屋征收与补偿活动的公平、公正,事关公共利益的实现和被征收人合法权益的维护,有必要运用举报制度及时发现和纠正被征收人和参与房屋征收与补偿活动的其他组织违反本条例的行为。据此,本条第一款明确规定,任何组织和个人对违反本条例规定的行为都有权向有关人民政府、房屋征收部门和其他有关部门举报。按照这一规定,举报的主体既包括被征收人和利害关系人,例如,被征收人的亲属、被征收房屋的抵押权人、被征收人所负债务的债权人等,也包括与征收活动没有利害关系的任何组织和个人。举报的内容既包括人民政府、人民政府工作部门及其工作人员的行为,例如,违反规定作出房屋征收决定,违反规定给予补偿,政府工作人员不履行职责、滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊,贪污、挪用、私分、截留、拖欠征收补偿费用等,也包括参与房屋征收与补偿活动的有关组织及其工作人员的行为,例如,采取非法方式迫使被征收人搬迁、出具虚假或者有重大差错的评估报告等,还包括被征收人的行为,例如,在房屋征收范围确定后在房屋征收范围内实施新建、扩建、改建房屋和改变房屋用途等不当增加补偿费用的行为等。负责接受举报的主体主要包括作出征收决定的市、县级人民政府及其房屋征收部门和财政、国土资源、发展改革等有关部门,上级人民政府及其房屋征收部门和财政、国土资源、发展改革等有关部门,以及作出征收决定的市、县级人民政府及上级人民政府监察、审计等部门。这些机关接到举报后,应当依照有关法律、行政法规的规定及时核实、处理,不得对举报人进行压制和打击报复,并且应当对举报事项、与举报人相关的信息等予以保密。

  二、房屋征收与补偿工作的监察制度。

  加强对房屋征收与补偿工作的监督,是保证本条例正确实施、维护公共利益和被征收人合法权益的重要保障。行政监察是行政系统内部的一种专门监督,对于保证政令畅通、维护行政纪律、促进廉政建设、改善行政管理、提高行政效能有着重要的意义。《行政监察法》第二条规定,监察机关是人民政府行使监察职能的机关,依照本法对国家行政机关及其公务员和国家行政机关任命的其他人员实施监察。据此,本条第二款明确规定,监察机关应当加强对参与房屋征收与补偿工作的人民政府和有关部门或者单位及其工作人员的监察,这既是监察机关的一项重要职权,也是一项重要职责。监察机关对房屋征收与补偿工作实施监察,应当符合《行政监察法》等法律、行政法规规定的权限和程序。监察机关依法行使职权,不受其他行政部门、社会团体和个人的干涉。

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