国有土地上房屋征收与补偿条例释义之第二章

颁布时间:2014-01-03

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栏目:国有土地上房屋征收与补偿条例释义

关键词:条例 第二章 补偿 征收 土地 房屋 国有 规定 应当 公共利益

  第二章 征收决定

  本章内容提要

  本章共九条,主要对公共利益的界定、征收程序、被征收入的救济权、被征收房屋情况的调查登记以及房屋征收范围确定后被征收入的禁止性活动等内容作了规定。

  从两次公开征求意见情况看,公共利益的界定、征收程序等问题一直是社会公众关注的焦点。对公共利益的界定一直有争议,有意见认为界定得过于宽泛,也有意见则认为不宜对公共利益的范围限定得过于严格。对征收程序的意见主要集中在以下方面:一是主张政府在论证时应当将补偿方案作为论证内容,并将补偿标准、安置补偿意向、估价单位等予以公告,征求被征收入意见。二是认为发生重大争议,由上一级人民政府裁决的机制,在制度设计上不公平,建议引入人大决策或者司法机制。三是建议进一步明确危旧房改造征求意见的程序,就征求意见的具体比例等提出了不同意见。此外,在第二次征求意见中,还有意见提出,应当加大公众参与程度;建议增加旧城区改建过程中同意比例的规定,明确先补偿、后搬迁的原则,以及被征收入对房屋征收决定和补偿决定不服的救济渠道等等。

  根据征求意见的情况,经认真研究,我们对公共利益的界定、征收程序等内容作了进一步的修改、完善。与原拆迁条例相比,主要有以下几点变化:一是界定了公共利益的范围,将因国防、外交需要和由政府组织实施的能源、交通、水利、教科文卫体、资源环保、防灾减灾、文物保护、社会福利、市政公用等公共事业需要以及保障性安居工程建设、旧城区改建的需要等列入公共利益范畴。同时,还强调了规划和计划的调控作用,规定确需征收房屋的各项建设活动都应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划;保障性安居工程建设和旧城区改建还应当纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划,经市、县级人民代表大会审议通过。并且为了保证规划的公众参与,还规定制定规划应当广泛征求社会公众意见,经过科学论证(第八条、第九条)。二是完善了征收程序,规定征收补偿方案应当征求公众意见;因旧城区改建需要征收房屋,多数被征收人认为征收补偿方案不符合本条例规定的,政府应当组织由被征收入和公众代表参加的听证会,并根据听证会情况修改方案;政府作出房屋征收决定前,应当按照有关规定进行社会稳定风险评估等等(第十条至第十二条)。

  第八条 为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要,有下列情形之一,确需征收房屋的,由市、县级人民政府作出房屋征收决定:

  (一)国防和外交的需要;

  (二)由政府组织实施的能源、交通、水利等基础设施建设的需要;

  (三)由政府组织实施的科技、教育、文化、卫生、体育、环境和资源保护、防灾减灾、文物保护、社会福利、市政公用等公共事业的需要;

  (四)由政府组织实施的保障性安居工程建设的需要;

  (五)由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要;

  (六)法律、行政法规规定的其他公共利益的需要。

  【释义】 本条是关于房屋征收范围即公共利益界定的规定。

  一、公共利益界定的总体思路

  公共利益的界定一直是社会各界分歧较大、重点关注的热点。从征求意见情况看,主要有两种观点:一是认为公共利益的界定过宽,主张具有商业性质、营利目的的项目都不应当属于公共利益;二是认为对公共利益的规定还不够全面,主张凡是实施城市总体规划,为城市发展和建设进行的重大工程,由政府组织或者主导的住宅小区、经济开发区、工业园区、商业街区等城市建设,都应当属于公共利益。

  1954年《宪法》中就已经出现了“公共利益”的概念。1954年《宪法》第十三条规定:“国家为了公共利益的需要,可以依照法律规定的条件,对城乡土地和其他生产资料实行征购、征用或者收归国有。”1982年修正后的《宪法》第十条第三款规定,“国家为了公共利益的需要,可以依照法律规定对土地实行征用。”2004年修正后的《宪法》第十条第三款规定,“国家为了公共利益的需要,可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。”第十三条第三款规定:“国家为了公共利益的需要,可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿。”可见,宪法首先明确了国家征收、征用的前提是“为了公共利益的需要”。2007年《物权法》又规定,为了公共利益的需要,依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产。按照上述规定,征收城市房屋和农村土地房屋,应当基于“公共利益”的需要,但均未对“公共利益”的范围作出规定。农村土地房屋的征收由《土地管理法》调整。我们在对本条例和《土地管理法(修订草案)》进行统筹研究的基础上经与各方面反复论证认为,公共利益的内涵与外延,在不同国家和地区的不同发展阶段,是不同的。公共利益的界定,必须考虑我国的国情。在我国经济社会发展的现阶段,工业化、城镇化是经济社会发展、国家现代化的必然趋势,符合最广大人民群众的根本利益,是公共利益的重要方面;遏制房价过快上涨势头、稳定房价,满足人民群众的基本住房需求,也是公共利益的重要方面。在社会主义市场经济条件下,建立公共服务供给的社会和市场参与机制是必然趋势,不宜以是否采用市场化的运作模式作为界定公共利益的标准,不能因医院、学校、供水、供电、供气、污水和垃圾处理、铁路、公交等项目经营中收费就否认其属于公共利益范畴。保障性安居工程建设和旧城区改建,与广大城镇居民生活、工作密切相关,这些项目的实施既改善了城镇居民居住、工作条件,又改善了城市环境,提升了城市功能,不能因为其中包含必要的商业服务设施等商业开发,就将其置于公共利益范畴之外。对工业化、城镇化进程中出现的一些社会矛盾和冲突,应当综合治理,不能不顾实践中的用地需要而以减少征收作为解决当前问题的唯一措施。要对被征收人按照房地产市场价格给予公平补偿,确保房屋被征收的群众不吃亏,将公共利益和被征收人的利益统一起来。

  基于上述考虑,本条例在我国立法史上首次界定了公共利益,明确将因国防和外交的需要,由政府组织实施的能源、交通、水利、教科文卫体、资源环保、防灾减灾、文物保护、社会福利、市政公用等公共事业以及保障性安居工程建设、旧城区改建等纳入公共利益范畴。

  二、公共利益的界定类型选择

  世界上许多国家或者地区都规定,只有在出于公共利益的情况下,国家才有可能动用土地征收权。从对“公共利益”的界定看,大致可分为三种类型:

  (一)第一类是概括式规定。

  采用这种方式的国家均制定有土地征收法或者相应的法律,在与土地征收有关的法律中仅规定“只有出于公共利益方可发动土地征收权”,但对到底哪些属于“公共利益”未加以明确界定,属于广义的公共利益,主要是通过其他法律对私人财产给予应有的保护。这些国家主要包括美国、法国、澳大利亚、加拿大、德国、菲律宾、越南等。

  采用概括式规定的国家,一般有两个特点:一是保护私有财产的法律、法规健全,目的是防止政府以公共利益为名对私有财产造成不当侵害;二是实行三权分立的体制,司法机关对政府滥用行政权的行为进行制约和监督,通过司法程序对“公共利益”进行个案判定,不存在法律上的障碍,并形成判例,使模糊的法律概念在具体的个案中得以明确。还有的国家虽然是成文法国家,但是其司法界也普遍重视先前判决,如法国。

  我国尚不具备上述条件。我国虽然从《宪法》到《物权法》等有关法律对私有财产的保护作出了许多规定,但从目前来看保护私有财产的法律制度还有待进一步完善,这种状况是与我国实际情况相适应的,完善起来还需要一个过程;而且我国不属于判例法国家,也没有遵循先例原则,因此对公共利益的界定,难以通过判决形成先例,并由先例使模糊的法律概念在具体的个案中得以明确。

  (二)第二类是列举式规定。

  采用这种方式的国家或者地区在土地征收法中采用列举法界定公共利益的范围。这些国家或者地区主要包括日本、韩国、我国台湾地区、香港特区、印度、波兰等。

  列举式规定分为两种情况:一是,以日本为代表,在土地征用法等有关法律中穷尽式地列出所有可以征收土地的“公益事业”;二是,以我国台湾地区为代表,在土地征用法等有关法律中列出若干种可以征收土地的事项,但没有穷尽列举,有但书规定或者兜底式规定。

  采用列举式规定的主要是成文法国家或者地区。这类国家或者地区的立法,常常以减少法律概念的模糊性,增强法律的可操作性,便于行政和司法的适用为宗旨,而且通过列举式规定对征地的目的进行限制,约束政府征收土地的权力。但是列举难以穷尽所有可以征收的事项,因此加上兜底的规定,有助于弥补列举式规定的未尽事项。

  (三)第三类是不作规定。

  主要是一些经济转轨国家,法律上对公共利益没有明确的界定,同时又缺少相应的法律支持,是不是公共利益完全取决于政府的决定。这些国家包括俄罗斯、乌兹别克斯坦、吉尔吉斯斯坦等国。俄罗斯规定,为“国家或市政的需要”可允许征收土地,但其范围并没有在民法、土地法或后来的立法里确定,这就可能使国家征地范围放得过宽而达到别的目的。

  在立法的过程中,有意见提出,对公共利益概念的界定,采取概括法、通过正面描述的方式进行定义,也有意见提出采用排除法进行界定,即将商业利益从公共利益中加以排除,通过排除法界定公共利益的内涵。但是公共利益难以精确定义,不具体列举,操作性会大打折扣。公共利益与商业利益本不是一对对立的概念,在属性上和在实践中相互交织、很难完全分离,且在一定条件下,相互转化,采用排除法也不恰当,在一定程度上会对国民经济和社会发展造成负面影响。同时,考虑到公共利益概念在不同的国家、同一国家的不同历史时期,其内涵与外延是不断发展变化的,它的稳定是相对的、发展变化是绝对的,既是具体的、又是历史的,综合分析、比较上述国家和地区的立法界定,并结合我国的情况,在界定“公共利益的需要”时,采取了概括加列举的方式。

  三、本条的具体规定

  本条采取概括加列举的方式对“公共利益需要”作了明确,即对征收房屋的条件作了明确:一是必须为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要。这是对公共利益的概括性规定。二是符合本条列举的情形。本条列举了六种情形,即国防和外交的需要,由政府组织实施的能源、交通、水利、教科文卫体、资源环保、防灾减灾、文物保护、社会福利、市政公用等公共事业和保障性安居工程建设、旧城区改建的需要以及法律、行政法规规定的其他公共利益的需要。三是强调为了上述目的,确需征收房屋。也就是说,确需使用这幅土地,而这幅土地上存在的单位、个人的房屋如果不采取征收方式,通过其他方式就无法获得该建设用地。本条还明确了征收房屋应当由市、县级人民政府作出房屋征收决定。

  本条列举的六项情形包括:

  (一)国防和外交的需要。根据《国防法》的有关规定,国防是指国家为防备和抵抗侵略,制止武装颠覆,保卫国家的主权、统一、领土完整和安全所进行的军事活动,以及与军事有关的政治、经济、外交、科技、教育等方面的活动,是国家生存与发展的安全保障,本条所称国防的需要主要是指国防设施建设的需要;外交是一个国家在国际关系方面的活动,本条所称外交的需要主要是指使领馆建设的需要。

  (二)由政府组织实施的能源、交通、水利等基础设施建设的需要。基础设施是指为社会生产和居民生活提供公共服务的工程设施,是用于保证国家或地区社会经济活动正常进行的公共服务系统。根据《划拨用地目录》(国土资源部令第9号),能源、交通、水利等基础设施包括石油天然气设施、煤炭设施、电力设施、水利设施、铁路交通设施、公路交通设施、水路交通设施、民用机场设施等。由政府组织实施的项目并不限于政府直接实施或者独立投资的项目,也包括了政府主导、市场化运作的项目。

  (三)由政府组织实施的科技、教育、文化、卫生、体育、环境和资源保护、防灾减灾、文物保护、社会福利、市政公用等公共事业的需要。公共事业是指面向社会,以满足社会公共需要为基本目标、直接或者间接提供公共服务的社会活动。公共产品的提供方式主要有公共提供、市场提供和混合提供三种基本方式。公共事业与公益事业不同。根据《公益事业捐赠法》第三条的规定,公益事业是指非营利的救助灾害、救济贫困、扶助残疾人等困难的社会群体和个人的活动,而作为公共事业的教育、科学、文化、卫生、体育事业,环境保护、社会公共设施建设以及促进社会发展和进步的其他社会公共和福利事业等,比公益事业的范围要广,不排除具有营利性的项目。

  (四)由政府组织实施的保障性安居工程建设的需要。依照《国务院办公厅关于促进房地产市场平稳健康发展的通知》(国办发[2010]4号)的规定,保障性安居工程大致包括三类:第一类是城市和国有工矿棚户区改造,以及林区、垦区棚户区改造;第二类是廉租住房、经济适用住房、限价商品住房、公共租赁住房等;第三类是农村危房改造。国有土地上房屋征收一般只涉及前两类。

  (五)由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要。《城乡规划法》第三十一条规定,“旧城区的改建,应当保护历史文化遗产和传统风貌,合理确定拆迁和建设规模,有计划地对危房集中、基础设施落后等地段进行改建。”根据该条规定,该项明确由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要属于公共利益的需要。

  (六)法律、行政法规规定的其他公共利益的需要。该项是兜底条款,有利于弥补前五项规定未尽的事宜。现行法律如《土地管理法》、《城市房地产管理法》、《公益事业捐赠法》、《招标投标法》、《信托法》、《测绘法》、《海域使用管理法》等涉及了公共利益,但都没有明确界定“公共利益”。从条文内容来看,有的还对“公共利益”的范围作了一些具体界定。如《信托法》界定了“公共利益目的”的范围,其第六十条规定,为了下列公共利益目的之一而设立的信托,属于公益信托:

  (一)救济贫困;(二)救助灾民;(三)扶助残疾人;(四)发展教育、科技、文化、艺术、体育事业;(五)发展医疗卫生事业;(六)发展环境保护事业,维护生态环境;(七)发展其他社会公益事业。将来法律、行政法规还可以规定除前五项以外的其他公共利益的需要。

  征求意见过程中,有群众提出一些地方违反国家规定超规模、超标准建设豪华办公用房,国家机关办公用房建设不属于公共利益。我们认为,群众反映的个别地方违反国家规定超规模、超标准建设豪华办公用房,实践中确实存在,有关国家机关办公用房建设问题,国家已有相关规定和标准,且三令五申,不得违反规定,否则要严肃处理,追究有关负责人的责任。今后应当严格执行国家规定,加大执行力度,对超规模、超标准建设的,发现一起,严肃查处一起。但出现的违规建设现象并不能否认国家机关办公用房建设的公共利益属性。本条例删除了征求意见稿中的“国家机关办公用房建设”,并不意味着否认了国家机关办公用房建设的公共利益属性。本条第三项中由政府组织实施的科技、教育、文化、卫生、体育、环境和资源保护、防灾减灾、文物保护、社会福利、市政公用等公共事业的需要中涉及相关办公用房的建设也属于公共利益的需要。此外,法律、行政法规中还可以规定的其他公共利益也可能涉及相关办公用房的建设,同样也属于公共利益的需要。

  第九条 依照本条例第八条规定,确需征收房屋的各项建设活动,应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。保障性安居工程建设、旧城区改建,应当纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划。

  制定国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划,应当广泛征求社会公众意见,经过科学论证。

  【释义】 本条是关于确需征收房屋的建设活动应当符合规划、纳入年度计划的规定。

  本条是在第八条的基础上,从另一个角度进一步明确征收房屋的前提和要求,目的在于既保证国民经济和社会发展需要正常的土地需求,又防止不当或者过度地动用征收权,强调规划先行、规划民主。

  一、建设活动应当符合有关规划。

  要实现科学发展、节约合理利用土地、严格保护耕地,并严格控制征收规模,避免不必要的征收,应当通过国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划加以调控,并保障规划的科学性、民主性,尤其要加强基本农田保护,严守18亿亩耕地红线。

  宪法、法律和行政法规规定的规划中,国民经济和社会发展规划、城乡规划和土地利用总体规划属于综合性规划;专项规划种类较多,有气象设施建设规划、环境保护规划、放射性固体废物处置场所选址规划、防洪规划、消防规划、防震减灾规划、铁路发展规划、公路规划、港口规划、人民防空工程建设规划、城市道路发展规划等。规划是政府为了满足公共需要、提供公共服务、促进国民经济社会发展、提升城市功能、改善居民的生活生产条件和环境,在充分征求社会各界和群众意见、充分考虑当地实际情况的基础上,依法编制并经过批准的,这也是调整各种相邻关系的一个手段,符合规划应当是符合公共利益的应有之义。本条明确依照本条例第八条规定,确需征收房屋的各项建设活动,应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。

  公开征求意见过程中,有意见提出在国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划等规划编制过程中,应当加大公众参与程度。这些意见是有道理的。考虑到有关法律法规已就制定相关规划过程中如何确保公众参与作出了明确具体的规定,本条例不宜再作重复规定,因此,本条仅强调制定国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划,应当广泛征求社会公众意见,经过科学论证。以城乡规划为例,《城乡规划法》第二十六条 规定:“城乡规划报送审批前,组织编制机关应当依法将城乡规划草案予以公告,并采取论证会、听证会或者其他方式征求专家和公众的意见。公告的时间不得少于30日。组织编制机关应当充分考虑专家和公众的意见,并在报送审批的材料中附具意见采纳情况及理由。”这些措施有效地保证了公众对城乡规划制定的知情权和参与权。

  二、保障性安居工程建设、旧城区改建纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划。

  本条规定保障性安居工程建设和旧城区改建还应当纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划。根据《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》的规定,市、县级国民经济和社会发展年度计划应当经市、县级人民代表大会审查和批准。也就是说,保障性安居工程建设和旧城区改建应当经市、县级人民代表大会审议通过,方可实施房屋征收。人大是权力机关,是民意的代表机关。保障性安居工程建设和旧城区改建直接与当地广大城镇居民生活、工作密切相关,由民意的代表机关来审议通过,有利于更好地保护被征收人的利益。

  第十条 房屋征收部门拟定征收补偿方案,报市、县级人民政府。

  市、县级人民政府应当组织有关部门对征收补偿方案进行论证并予以公布,征求公众意见。征求意见期限不得少于30日。

  【释义】 本条是关于征收补偿方案的拟定、论证和征求意见的规定。

  一、房屋征收部门拟定房屋征收补偿方案,并报市、县级人民政府

  本条例规定市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施房屋征收与补偿工作。规定房屋征收部门拟定征收补偿方案,旨在规范征收补偿程序,减少征收补偿中的矛盾纠纷。

  房屋征收补偿是被征收人最为关心的问题,也是产生矛盾纠纷的焦点。征收补偿方案对征收补偿起着至关重要的作用,对征收补偿会产生直接的影响。房屋征收实施的效果很大程度上取决于征收补偿方案的科学与否。

  房屋征收部门拟定的征收补偿方案,应当满足以下条件:一是合法,即征收补偿方案的内容应当符合本条例规定,比如,补偿方式、征收评估、保障被征收人居住条件等。二是合理,即征收补偿方案的内容应当是大多数人都能够接受的,征收范围大小合适,补偿标准公正公平,设定的奖励应当科学。三是可行,征收补偿方案的内容,除符合法律法规规定外,还应当因地制宜,符合当地的实际情况,比如考虑当地的气候条件、风俗习惯、宗教信仰等因素。

  征收补偿方案的内容,本条未作具体规定。一般情况下,应当包括房屋征收范围、实施时间、补偿方式、补偿金额、补助和奖励、用于产权调换房屋的地点和面积、搬迁过渡方式和过渡期限等事项。

  房屋征收部门应当对房屋征收范围内房屋的权属、区位、用途、建筑面积以及租赁和用益物权等情况组织调查,依据调查结果,拟定征收补偿方案。调查一般应当在拟定征收补偿方案前进行。调查结果的详细程度对拟定征收补偿方案的可行性有直接影响。

  二、征收补偿方案由市、县人民政府负责组织论证

  收到房屋征收部门上报的征收补偿方案后,市、县级人民政府应当组织发展改革、城乡规划、国土资源、环境资源保护、文物保护、财政、建设等有关部门对征收补偿方案是否符合本条例及其他有关法律法规的规定进行论证。主要论证内容包括需用地的建设项目是否符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规戈Ⅱ,房屋征收范围是否科学合理,征收补偿方案是否公平等。组织有关部门进行论证的目的主要是为了保证征收补偿方案合理可行。

  三、征收补偿方案公布征求公众意见

  对征收补偿方案进行论证、修改后,市、县级人民政府应当予以公布,征求公众意见,明确征求意见的期限不得少于30日。其主要目的是为了规范政府的征收活动,切实保证在征收、补偿活动过程中统筹兼顾公共利益和被征收人利益,进一步扩大公众参与,保障公众的知情权、参与权、建议权。

  本条例规定,在作出房屋征收决定前,房屋征收部门应当先行拟定征收补偿方案,市、县级人民政府应在拟定征收补偿方案阶段即履行征求公众意见的程序。本条严格规范政府的征收活动,旨在使被征收人更早地掌握和了解到相关信息,及时有效地参与房屋征收工作并提出意见,对政府的房屋征收行为进行监督。

  房屋征收工作涉及社会公共利益,也涉及被征收人的切身利益,只有得到被征收人的理解和配合,房屋征收工作才能顺利开展。因此,本条内容旨在确保征收过程的公开、公正、透明以及被征收人的参与权,以获得被征收人的理解和支持。

  第十一条 市、县级人民政府应当将征求意见情况和根据公众意见修改的情况及时公布。

  因旧城区改建需要征收房屋,多数被征收人认为征收补偿方案不符合本条例规定的,市、县级人民政府应当组织由被征收人和公众代表参加的听证会,并根据听证会情况修改方案。

  【释义】 本条是关于市、县级人民政府公布征求意见情况的规定以及因旧城区改建需要征收房屋的特别规定。

  一、市、县级人民政府应当根据征求意见情况对征收补偿方案进行修改。对公众意见和修改情况进行公布

  从两次公开征求意见的情况看,对征收程序的意见主要集中在政府应当就征收补偿方案广泛征求公众意见,明确多数被征收人不同意征收补偿方案时的争议解决机制等方面。本条内容经多次修改,现有条款对征收补偿方案的公众参与程序作出了更加严格的规定,目的是规范政府征收活动,保障被征收人的合法权益。

  征收补偿方案征求公众意见结束后,市、县级人民政府应当将征求意见情况进行汇总,根据公众意见反馈情况对征收补偿方案进行修改,并将征求意见情况和根据公众意见修改情况及时公布。

  二、因旧城区改建需要征收房屋,多数被征收人认为征收补偿方案不符合本条例规定的,要举行听证会

  按照本条例第八条规定,政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建属于公共利益的范围。旧城区改建,既涉及城市建设与发展,又涉及旧城区居民的切身利益;既体现公权力的行使,又涉及私权利的保护。将旧城区改建作为公共利益需要的一种情形,同时从征收程序上予以特别限制,有利于实现公益与私益、公权与私权之间的平衡。

  考虑到旧城区改建是城市有机更新的方式,是城市建设和发展的主要路径之一,各地均面临大量因旧城区改建需要征收房屋的情况,同时,旧城区改建也存在涉及面广、人数多、征收补偿情况复杂的特点,有必要从征收程序上作出特别限制。另外,旧城区改建兼容城市发展和居民利益保护的双重需要,产生的矛盾和争议主要集中在补偿方面。因此本条第二款对因旧城区改建需要征收房屋的补偿方案征求意见程序作出了特别规定。因旧城区改建需要征收房屋的,如果多数被征收人认为征收补偿方案不符合本条例规定,市、县级人民政府应当组织召开听证会进一步听取意见,这里的“多数”应当理解为半数以上。旧城区改造既涉及被征收人的个人利益,又涉及城市发展的公共利益,参加听证会的代表应当包括被征收人代表和社会各界公众代表。市、县级人民政府应当听取公众意见,就房屋征收补偿方案等群众关心的问题进行说明。根据听证情况,市、县及人民政府应当对征收补偿方案进行修改完善,对合理意见和建议要充分吸收采纳。

  第十二条 市、县级人民政府作出房屋征收决定前,应当按照有关规定进行社会稳定风险评估;房屋征收决定涉及被征收人数量较多的,应当经政府常务会议讨论决定。

  作出房屋征收决定前,征收补偿费用应当足额到位、专户存储、专款专用。

  【释义】 本条是关于社会稳定风险评估、人数较多的征收决定的讨论决定、征收补偿费用拨付监管的规定。

  一、市、县级人民政府作出房屋征收决定前,应当按照有关规定进行社会稳定风险评估

  开展社会稳定风险评估,对从源头上预防和化解社会矛盾,实现科学发展,构建社会主义和谐社会,具有重大意义。把社会稳定风险评估作为作出房屋征收决定的必经程序,通过风险评估及早发现征收项目中存在影响社会稳定的隐患,并采取有效措施予以化解,是从源头上预防和减少征收矛盾纠纷,把问题解决在基层、解决在萌芽状态的重要举措。

  2010年5月15日,国务院办公厅印发的《关于进一步严格征地拆迁管理工作切实维护群众合法权益的紧急通知》(国办发明电[2010]15号)中就明确规定,拆迁项目立项前要组织专家论证,广泛征求社会各界特别是被拆迁人的意见,并进行社会稳定风险评估。对于没有经过社会稳定风险评估或群众意见较大的项目,一律不得颁发房屋拆迁许可证。目前,一些省市已经出台相关规定,如:湖北省住房城乡建设厅印发的《湖北省城镇房屋拆迁社会稳定风险评估办法(试行)》;南京市维护稳定工作领导小组印发的《南京市城市房屋拆迁社会稳定风险评估办法》。从各地情况看,拆迁社会稳定风险评估包括对拆迁政策的风险评估和对项目实施的风险评估。对拆迁政策风险评估报告,一般由各地拆迁管理部门或者当地政府负责编制。项目实施的风险评估由项目拆迁人负责编制。

  本条所称“有关规定”,包括国家和地方关于社会稳定风险评估的规定。国务院正在组织制定《关于建立健全重大决策社会稳定风险评估机制的指导意见》,房屋征收列入该指导意见确定的评估范围,该指导意见明确了评估责任主体、实施主体,规定了评估程序和内容,各地在实施中可积极争取当地维稳部门的支持,按照维稳办的要求,认真做好社会稳定风险评估工作。

  按照本条第一款规定,房屋征收决定涉及被征收人数量较多的,应当经政府常务会议讨论决定。主要有三个考虑:一是涉及面广,维护被征收人合法权益任务工作较重较多,需要深入细致做好;二是要认真研究做好群众工作,维护和促进社会稳定;三是对重要的事项更需要进一步加强程序规范、约束,促使政府更为慎重地行使征收权,切实做好有关工作。本条并未对“数量较多”进行量的界定,因为数量多少不仅相对于一个城市(区)常住人口规模而言,而且也与社会稳定有关,由各地根据当地实际对此进行具体规定更为妥当。

  二、征收补偿费用在作出征收补偿决定前应当足额到位、专户存储、专款专用。

  征收补偿费用的足额到位,是保障房屋征收实施工作顺利进行的前提条件,也是保护被征收人利益的重要前提。足额到位,是指用于征收补偿的货币、实物的数量应当符合征收补偿方案的要求,能够保证全部被征收人得到依法补偿和妥善安置。征收补偿费用的足额到位,包括实物和货币两部分,是二者之和,即已经提供实物补偿的,可在总额中扣减相关费用。专户存储、专款专用是保证补偿费用不被挤占、挪用的重要措施。专户存储要求在银行设立专门账户进行存储管理;专款专用,是指征收补偿费用只能用于发放征收补偿,不得挪作他用。

  第十三条 市、县级人民政府作出房屋征收决定后应当及时公告。公告应当载明征收补偿方案和行政复议、行政诉讼权利等事项。

  市、县级人民政府及房屋征收部门应当做好房屋征收与补偿的宣传、解释工作。

  房屋被依法征收的,国有土地使用权同时收回。

  【释义】 本条是关于房屋征收决定公告及有关事项的规定。

  一、作出和公告房屋征收决定的主体是市、县级人民政府,公告应当载明征收补偿方案和行政复议、行政诉讼权利等事项。

  房屋征收决定是市、县级人民政府征收被征收人房屋的重要法律文书。房屋征收决定公告由市、县级人民政府发布,一般应张贴于征收范围内及其周围较为醒目、易于为公众查看的地点,也可通过报纸、电视等新闻媒体予以公布。通过发布房屋征收决定公告,使被征收人在正常情况下了解自己已成为征收当事人,了解被征收人的权利和义务。

  房屋征收决定公告的内容包括征收补偿方案和行政复议、行政诉讼权利等事项。也就是说,公告中应当明确,被征收人对市、县级人民政府作出的房屋征收决定不服的,可以依法向作出房屋征收决定的市、县人民政府的上一级人民政府申请行政复议;或者依法向人民法院提起行政诉讼。

  二、市、县级人民政府及房屋征收部门有向被征收人做好宣传、解释工作的义务。

  房屋征收与补偿工作涉及被征收人的切身利益,政策性强、时间紧,只有得到被征收人的理解和配合才能顺利完成。因此,宣传、解释工作是征收实施前非常重要的工作。宣传、解释的内容,一方面要让被征收人了解征收是为了公共利益的需要,应当服从大局,及时完成搬迁;另一方面,要让被征收人了解征收补偿的政策、补助奖励、用于产权调换的房屋情况、结算办法等,对被征收人遇到的各种问题给予耐心的解答。宣传、解释的方式可以多种多样,包括召开征收动员会、咨询会,在征收现场设立办公室等。房屋征收部门应当做好征收信访工作,对群众的来信来访要严格按照有关信访法律法规的规定办理,认真解决群众遇到的问题。

  三、房屋被依法征收的,国有土地使用权同时收回。

  根据《物权法》第一百四十七条的规定,建筑物、构筑物及其附属设施转让、互换、出资或者赠与的,该建筑物、构筑物及其附属设施占用范围内的建设用地使用权一并处分。根据《城市房地产管理法》第三十二条的规定,房地产转让、抵押时,房屋的所有权和该房屋占用范围内的土地使用权同时转让、抵押。以上规定均体现了房地一体主义原则,即房地不可分割,对房屋所有权和土地使用权的处分应当同时进行。为了与有关法律法规的规定保持一致,按照房地一体主义原则的要求,本条规定房屋被依法征收的,国有土地使用权同时收回。

  第十四条 被征收人对市、县级人民政府作出的房屋征收决定不服的,可以依法申请行政复议,也可以依法提起行政诉讼。

  【释义】 本条是关于被征收人救济渠道的规定。

  本条规定被征收人对市、县级人民政府作出的房屋征收决定不服的,可以依法申请行政复议,也可以依法提起行政诉讼,体现了行政法规对房屋征收当事人双方关系的调整,明确了被征收人的救济途径。

  本条关于行政复议、行政诉讼权利的规定和本条例第十三条相比侧重点不同。第十三条规定房屋征收决定公告应当载明行政复议、行政诉讼权利的事项,是对房屋征收决定内容予以规范,保证被征收人能够清楚了解自己可以通过哪些权利救济方式来维护自己的合法权益;而本条则是明确了被征收人对房屋征收决定进行复议或诉讼的权利,即使未依法将行政复议、行政诉讼权利在房屋征收决定公告中明示,也不影响被征收人通过行政复议、行政诉讼权利等方式对权利进行救济。

  为防止和纠正在房屋征收过程中违法的或者不当的具体行政行为,保护被征收人的合法权益,保障和监督行政机关依法行使职权,明确对被征收人的救济权利是本条例规定的重要内容。当被征收人认为在房屋征收过程中的具体行政行为侵犯了其合法权益时,可以依法申请行政复议或提起行政诉讼,体现了本条例规定的程序正当的原则。

  一、依法申请行政复议

  被征收人可以依照《行政复议法》申请行政复议。《行政复议法》第六条规定,公民、法人或者其他组织认为行政机关违法征收财物的,可以申请行政复议;第九条规定,公民、法人或者其他组织可以自知道该具体行政行为之日起60日内提出行政复议申请;第十三条规定,公民、法人或者其他组织对地方各级人民政府的具体行政行为不服的,向上一级地方人民政府申请行政复议;第十六条规定,公民、法人或者其他组织申请行政复议,行政复议机关已经依法受理的,在法定行政复议期限内不得向人民法院提起行政诉讼;公民、法人或者其他组织向人民法院提起行政诉讼,人民法院已经依法受理的,不得申请行政复议。

  二、依法提起行政诉讼

  被征收人可以依照《行政诉讼法》提起行政诉讼,人民法院应当作为行政案件受理。《行政诉讼法》第十一条规定,公民、法人或者其他组织认为行政机关侵犯其财产权的,可以提起行政诉讼;第十九条规定,因不动产提起的行政诉讼,由不动产所在地人民法院管辖;第二十五条规定,公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的,作出具体行政行为的行政机关是被告;经复议的案件,复议机关决定维持原具体行政行为的,作出原具体行政行为的行政机关是被告;复议机关改变原具体行政行为的,复议机关是被告;第三十七条规定,公民、法人或者其他组织可以先申请复议再提起诉讼,也可以直接向人民法院提起诉讼;第三十八条规定,公民、法人或者其他组织对行政复议决定不服的,自收到复议决定书之日起15日内向人民法院提起诉讼;第三十九条规定,公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的,应当在知道作出具体行政行为之日起3个月内提出。

  第十五条 房屋征收部门应当对房屋征收范围内房屋的权属、区位、用途、建筑面积等情况组织调查登记,被征收人应当予以配合。调查结果应当在房屋征收范围内向被征收人公布。

  【释义】 本条是关于征收房屋情况调查登记和调查结果公布的规定,是新增加的内容。

  对征收房屋情况进行调查登记是对征收房屋进行评估,进而确定补偿金额的前提和基础。调查登记情况对确定征收补偿至关重要。为准确评估房屋征收补偿的成本,确保补偿工作的顺利开展,房屋征收部门应当组织开展房屋征收范围内被征收房屋的调查登记工作。房屋征收部门既可以独立完成,也可以委托房屋征收实施单位开展,一般情况下还应当有房地产价格评估机构参加。为提高调查登记的效率,减少阻力,房屋征收部门应当争取人民政府协调房屋征收范围内街道办事处、居委会配合进行相关调查工作。调查登记,一般应当在房屋征收决定前进行,房屋征收部门拟定征收补偿方案应当根据调查情况。调查登记应当全面深人,以满足拟定征收补偿方案和进行评估的需要。

  调查登记事项,一般包括被征收房屋的权属、区位、用途、建筑面积等。上述因素是评估确定被征收房屋价值的最主要依据。对其他可能影响房屋价值评估的因素,在调查过程中也应予以查明。

  为确认房屋登记簿上记载的权属、用途、建筑面积等事项情况,房屋征收部门应当从被征收房屋所在行政区域的房屋登记机构调取该房屋的资料,作为之后补偿的依据。调查人员还应当采取入户调查的方式,对房屋的区位、家庭成员状况、房屋结构、附属物面积等进行调查登记,被征收人及其同住人有责任予以配合。

  现场房屋调查登记时,房屋调查登记的工作人员,包括房屋征收部门工作人员、受委托的房屋征收实施单位工作人员一般应当对现场房屋及附属物分单元和类别进行拍照、录像、编号,建立档案,做到一户一档。房屋征收部门、被征收人及其他参与调查登记的单位应当对调查结果签字认可。

  房屋征收部门经过调查登记确定的房屋权属、区位、用途等情况,应当及时公布。公布的对象以被征收人为限。本条例将结果公开作为一个重要原则,主要基于以下原因:一是调查结果作为被征收房屋价值评估的重要依据,其公开有助于堵塞暗箱操作,防止房屋征收当事人恶意串通,骗取征收补偿款。

  二是增加房屋征收透明度和公信力,预防和减少房屋征收过程中,侵权渎职犯罪问题的发生。三是为了公共利益的需要,征收单位、个人的房屋,政府作为征收人,应当依法补偿,公布便于审计机关对征收补偿费用进行监督。四是调查登记结果的公开,有利于保护被征收人的知情权,促进公开、公平、公正。公布的具体方式,由地方根据各自实际情况确定。

  第十六条 房屋征收范围确定后,不得在房屋征收范围内实施新建、扩建、改建房屋和改变房屋用途等不当增加补偿费用的行为;违反规定实施的,不予补偿。

  房屋征收部门应当将前款所列事项书面通知有关部门暂停办理相关手续。暂停办理相关手续的书面通知应当载明暂停期限。暂停期限最长不得超过1年。

  【释义】 本条是关于征收范围确定后,在房屋征收范围内禁止活动的规定。

  一、房屋征收范围确定后。有关当事人不得在征收范围内实施不当增加补偿费用的活动

  征收补偿方案公布征求公众意见时,征收补偿方案中应当明确房屋征收范围。保障性安居工程建设、旧城区改建应当纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划,年度计划中应当确定房屋征收范围。

  从实践情况看,因突击抢建引发的矛盾纠纷,是当前矛盾纠纷中突出的一个重要方面。在征收范围确定后,进行建设活动,会增加征收成本,造成社会资源的浪费。在征收范围确定后,禁止进行建设活动,有利于保障房屋征收工作顺利进行,也有利于减少矛盾纠纷。禁止活动的范围主要有:一是新建、扩建、改建房屋。本条例第十七条、第十九条规定,对被征收人给予的补偿包括被征收房屋价值的补偿,而且被征收房屋补偿是征收补偿的主要方面。征收补偿主要根据被征收房屋的建筑结构、新旧程度、建筑面积等因素以及装修和原有设备的拆装损失等确定,新建、扩建、改建房屋会直接影响征收房屋的评估结果,从而增加征收人即作出房屋征收决定的市、县级人民政府的补偿费用,提高实现公共利益需要的成本。二是改变房屋用途。被征收房屋的区位、用途、建筑面积等是影响房屋征收评估的重要因素,房屋的用途对补偿价格的确定有重要影响。按照本条例第十七条、第二十三条规定,给予被征收人的补偿应当包括因征收房屋造成的停产停业损失的补偿,那么一套为经营性用房,另一套为住宅的被征收房屋,即使两者同区位、同面积,补偿金额也会有较大差异。如果在征收房屋确定后,允许被征收人临时改变房屋用途,将住宅改变为经营性用房,会大大增加征收补偿成本。三是不当增加补偿费用的其他行为。考虑到新建、扩建、改建房屋和改变房屋用途是不当增加补偿费用的主要形式,除此之外还有其他一些情形,如违反规定迁入户口或分户等也会造成征收成本的增加,影响公共利益的实现,因此,地方可根据本条例规定,结合各自实际对不当增加补偿费用的行为进行规定。

  二、有关部门对禁止从事的事项暂停办理相关手续。暂停期限不得超过1年

  为了把本条第一款所列禁止事项的规定落到实处,本款规定,房屋征收部门应当书面通知有关部门暂停办理上述活动的有关手续。对于接到通知的有关部门,应当按照通知规定,暂停办理相关手续。违反规定办理的,应当依法追究相关责任。在暂停办理相关手续通知发出后,房屋征收范围内的单位和个人擅自进行的活动,是违法活动,不受法律保护。房屋征收部门应当具体通知哪些部门,由各地根据各自情况具体确定。一般情况下,应通知规划、土地、建设、房管、工商、税务等部门。本款同时规定,暂停办理的书面通知应当载明暂停期限,暂停期限最长不得超过1年。规定1年的期限,主要是为了保护被征收人的权益,防止暂停期限过长,妨碍被征收人正常的生产经营活动。同时也约束政府行为,督促政府依法行政。

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