国有土地上房屋征收与补偿条例释义之第三章

颁布时间:2014-01-03

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栏目:国有土地上房屋征收与补偿条例释义

关键词:条例 补偿 征收 土地 房屋 国有 决定 规定 搬迁 评估

  第三章 补 偿

  本章内容提要

  本章共十三条,主要对房屋征收补偿原则、补偿内容、补偿方式选择、评估机构选定、评估争议处理、被征收人住房保障、违法建筑认定与处理、停产停业损失补偿、搬迂与临时安置费支付、房屋征收补偿决定以及申请人民法院强制执行等内容作了规定。

  从两次公开征求意见情况看,补偿是群众最为关注的问题。在第一次征求意见过程中,反馈的意见主要集中在以下方面:一是主张补偿标准应当是房地产市场价格,能够保证被征收入可以在市场上购买到区位、面积、环境等条件相似的住房。二是建议房地产市场评估应当考虑多种因素,如产权性质、装修、停产停业损失、交通成本、物业费、采暖费、停车费等。三是主张评估机构应当由被征收人选择确定,评估机构应是独立机构,与当地政府无利害关系,任何人不得干预评估。四是建议明确非住宅房屋停产停业损失的补偿标准。五是建议对违法建筑要区分情况,不能“一刀切”。六是建议对旧城区改建中回迁安置作出更加明确的规定。七是主张补偿协议应公布,防止暗箱操作。在第二次征求意见过程中,反馈的意见主要集中在以下方面:一是建议增加政府补助和奖励的内容,明确被征收入可以选择补偿方式,征收补偿款应当专户存储,评估机构应当由征收方和被征收方协商一致确定。二是提出房地产价格评估机构的选择方式采用公开抽签、摇号等方式选择或者一方不参与的由另一方选定等,建议不能由市、县级政府规定选定办法。三是要求明确违法建筑的认定程序。四是认为住房保障的具体办法和停产停业损失补偿办法等不应由市、县级人民政府规定,建议由上级政府制定。

  根据征求意见情况,经认真研究,对房屋征收补偿方面的内容进行了修改完善。相对于原拆迁条例,主要有以下几点变化:一是明确了征收补偿内容。规定对被征收人给予的补偿包括:被征收房屋价值的补偿;搬迁、临时安置的补偿;停产停业损失的补偿。同时规定,市、县级人民政府应当对被征收入给予补助和奖励(第十七条)。二是明确了因征收房屋造成的停产停业损失的补偿,按照房屋被征收前的效益和停产停业期限确定(第二十三条)。三是要求地方政府加强各项建设活动规划的管理;对于未经登记的房屋,市、县级人民政府作出房屋征收决定前,应当组织有关部门先行调查、认定和处理(第二十四条)。四是明确了征收评估争议的处理机制,规定对评估结果有异议的,可以申请复核评估;对复核结果有异议的,可以向评估专家委员会申请鉴定,取消另行委托评估的规定(第十九条)。五是对因旧城区改建征收个人住宅,明确被征收人选择在改建地段进行房屋产权调换的,政府应当提供改建地段或者就近地段的房屋(第二十一条)。六是明确规定被征收房屋的价值补偿不低于征收决定公告之日类似房地产市场价格,更好地保护被征收人的利益(第十九条)。

  第十七条 作出房屋征收决定的市、县级人民政府对被征收人给予的补偿包括:

  (一)被征收房屋价值的补偿;

  (二)因征收房屋造成的搬迁、临时安置的补偿;

  (三)因征收房屋造成的停产停业损失的补偿。

  市、县级人民政府应当制定补助和奖励办法,对被征收人给予补助和奖励。

  【释义】 本条是关于房屋征收补偿内容的规定。

  房屋征收涉及公民最重要的私有财产——房屋,在强调为了公共利益需要征收房屋的同时,应当严格规范房屋征收活动,保护被征收人的合法权益。从以往实践来看,在所引发的各种矛盾纠纷中,大多反映的是补偿是否公平、公正。从征求意见情况看,群众最为关注的也是房屋征收的补偿问题。

  为了更好地保护被征收人的合法权益,保证征收补偿公平、合理,本条例对被征收人的补偿内容进行了规定。这是新增加的内容。

  本条第一款规定的补偿包括三项:一是对被征收人房屋价值的补偿。包括被征收房屋及其占用范围内的土地使用权的补偿,以及房屋室内装饰装修价值的补偿。被征收人房屋包括被征收的房屋及其附属物。所谓“附属物”是指与房屋主体建筑有关的附属建筑或构筑物。被征收人对自己的房屋进行的装饰装修,在征收时也应当给予补偿。对被征收人房屋价值的补偿是房屋征收补偿中最主要的部分。二是因征收房屋造成的搬迁、临时安置的补偿。因征收房屋造成搬迁的,房屋征收部门应当向被征收人支付搬迁费;搬迁补偿是针对所有被征收人的。对于选择房屋产权调换的,产权调换房屋交付前,房屋征收部门应当向被征收人支付临时安置费或者提供周转用房;若房屋征收部门向被征收人提供了周转用房,则不必支付临时安置补偿。

  三是因征收房屋造成的停产停业损失的补偿。非住宅房屋停产停业损失补偿是当前拆迁矛盾纠纷问题突出的重要方面之一。原拆迁条例第三十三条规定给予适当补偿,由于规定比较原则,各地做法不同,产生的问题较多。本条例将停产停业损失的补偿明确为房屋征收补偿的重要组成部分,有利于更好地保护被征收人的利益。

  本条第二款对市、县级人民政府制定办法,对被征收人给予补助和奖励进行了规定。

  与第一款前三项不同,本款规定的市、县级人民政府给予被征收人的补助和奖励,不是普惠的。比如,市、县级人民政府规定的奖励是针对按期搬迁的被征收人的;如果被征收人未按期搬迁,就不能够享受政府给予的奖励。市、县级人民政府规定的补助也是如此。补助可能是针对生活困难救助、重大疾病救助以及住房困难家庭的。例如,上海市规定,拆迁旧式里弄房屋、简屋以及其他非成套独用居住房屋的,为满足被拆除房屋基本使用功能(卫生、厨房),增加套型面积补贴,每户补贴建筑面积15平方米。广州市在旧城改造过程中,为鼓励居民外迁,对历史旧城区范围内的拆迁居民,除正常补偿外,另外按照被征收房屋的房地产市场价格的百分之二十给予补助。

  第十八条 征收个人住宅,被征收人符合住房保障条件的,作出房屋征收决定的市、县级人民政府应当优先给予住房保障。具体办法由省、自治区、直辖市制定。

  【释义】 本条是关于保证被征收人居住条件的规定。

  征收个人住宅,保证被征收人居住条件是《物权法》第四十二条的要求,也是政府作为房屋征收主体的职责所在,是政府义不容辞的责任。这部分是本条例新增加的内容。

  保障被征收人的居住条件,有利于弥补原拆迁条例强调市场化补偿、忽视对住房困难家庭保障的问题。对被征收人给予住房保障应当符合下列两个条件:一是征收的房屋是个人住宅;二是被征收人符合住房保障条件。二者缺一不可。

  制定该条例时有以下两方面考虑:一是我国地域辽阔,各地情况差异较大。南方和北方,沿海和内地经济发展水平、征收房屋规模、房地产市场、住房保障水平情况等都存在着差别。二是各地的住房和收入困难家庭的标准不同。北京市规定,必须连续享受低保一年以上,且家庭人均住房面积不足7.5平方米;哈尔滨市规定,须持有《城市居民最低生活保障证》;武汉市规定,家庭成员均有本市城镇常住户口,其中至少一人具有本市城镇常住户口三年以上,享受城镇居民最低生活保障待遇一年以上,且家庭人均住房使用面积在6平方米以下;济南市规定,具有济南市区(含长清区)常住户口、取得民政部门核发的《最低生活保障证》,且无房、拥有私有住房或承租公有住房的使用面积低于(含)人均6平方米;沈阳市规定,具有本市城镇常住户口,连续领取最低生活保障金一年以上,且人均住房使用面积在7平方米(含7平方米)以下。漳州市规定,享受本市城镇居民最低生活保障待遇,具本市城镇常住居民户口且满5年以上,家庭成员之间有法定赡养或抚养关系以及家庭成员人均住房建筑面积不足10平方米。考虑到住房保障范围、保障标准、优先具体办法等具有很强的地域差别,属于地方事务,本条例授权住房保障的具体办法由各省、自治区、直辖市规定。

  第十九条 对被征收房屋价值的补偿,不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。被征收房屋的价值,由具有相应资质的房地产价格评估机构按照房屋征收评估办法评估确定。

  对评估确定的被征收房屋价值有异议的,可以向房地产价格评估机构申请复核评估。对复核结果有异议的,可以向房地产价格评估专家委员会申请鉴定。

  房屋征收评估办法由国务院住房城乡建设主管部门制定,制定过程中,应当向社会公开征求意见。

  【释义】 本条是关于被征收房屋价值补偿原则、评估办法和评估争议解决机制的规定。

  一、对被征收房屋价值的补偿不得低于类似房地产的市场价格

  本条所称类似房地产,是指与被征收房犀的区位、用途、权利性质、档次、新旧程度、规模、建筑结构等相同或者相似的房地产;类似房地产的市场价格,是指在评估时点与被征收房屋类似的房地产的市场价格。评估时点为房屋征收决定公告之日。类似房地产的市场价格,既包括了被征收房屋的价值,也包括了房屋占用范围内土地使用权的价值。确定类似房地产的市场价格,可以通过搜集实际成交案例,剔除偶然的和不正常的因素后得到。本条例确立不低于类似房地产的市场价格的制度,可以使被征收人用所得补偿在市场上能够买到区位、面积、用途、建筑结构等方面相当的房屋,这是本条例确定的一项新制度,是针对被征收人的保护性条款。

  二、被征收房屋的价值由房地产价格评估机构评估确定

  被征收房屋的价值,由具有相应资质的房地产估价机构评估确定是国际通行的做法。

  按照《城市房地产管理法》、《行政许可法》的规定,国家实行房地产价格评估制度和房地产价格评估人员资格认证制度,房地产估价机构、房地产估价师必须在其资质资格经有关房地产主管部门核准后,方可从事房屋征收评估。未经核准的,不得从事房地产估价活动。

  目前,全国共有房地产估价机构5000余家,超过4万人取得了房地产估价师资格。根据2005年原建设部发布的《房地产估价机构管理办法》,房地产估价机构资质等级由高到低分别为一级、二级、三级和三级暂定。所有资质等级的房地产估价机构都可以在全国范围内从事房地产估价活动,但资质等级越高的房地产估价机构,所能从事的估价业务范围越大。除了三级暂定资质外,其他资质等级的房地产估价机构都可以从事房屋征收评估工作。

  房屋征收评估涉及征收当事人的切身权益,应当尽量选用社会信誉好、综合实力强、资质等级高的房地产价格评估机构进行征收评估。市、县政府有关部门可以公布这类房地产价格评估机构的名单,供被征收人选择,但不能限制符合条件的房地产价格评估机构参与评估活动。

  三、对评估确定的被征收房屋价值有异议可申请复核评估、鉴定

  为保证评估结果的客观、公正,本条第二款规定,被征收人和房屋征收部门对评估确定的被征收房屋价值有异议的,可先向原房地产价格评估机构申请复核评估。对复核结果仍有异议的,再向房地产价格评估专家委员会(以下简称评估专家委员会)申请鉴定。申请复核评估的,应当指出评估结果或者评估报告存在的问题。房地产价格评估机构、评估专家委员会要认真进行复核、鉴定,并出具书面复核、鉴定结论。

  省、自治区住房城乡建设行政主管部门和设区城市的房地产管理部门或者其授权的房地产估价行业组织,应当成立由房 地产估价师和城市规划、法律等方面的专家组成的评估专家委员会,对房屋征收评估进行技术指导,受理房屋征收评估鉴定。

  四、房屋征收评估办法由住房和城乡建设部制定

  这是一个授权性条款。2003年12月,原建设部根据原拆迁条例制定并发布了《城市房屋拆迁估价指导意见》,规范城市房屋拆迁估价工作。根据本条规定,《房屋征收评估办法》由国务院住房城乡建设主管部门制定,在制定过程中应当向社会公开征求意见。为了客观公平地评估确定被征收房屋的价值,要测算类似房地产的市场价格;对选择房屋产权调换方式进行补偿的,要评估产权调换房屋的价值以计算、结清与被征收房屋价值的差价等。相关活动在《房屋征收评估办法》中有详细规定。

  第二十条 房地产价格评估机构由被征收人协商选定;协商不成的,通过多数决定、随机选定等方式确定,具体办法由省、自治区、直辖市制定。

  房地产价格评估机构应当独立、客观、公正地开展房屋征收评估工作,任何单位和个人不得干预。

  【释义】 本条是关于房地产价格评估机构选定及独立开展评估活动的规定。

  一、房地产价格评估机构应当由被征收人选定

  房地产价格评估机构的选定关系着征收补偿、也关系着征收活动的开展,是被征收人、房屋征收部门和房地产价格评估机构都关注的一个问题。评估机构的选定,既要科学,又要合理。房地产价格评估机构的选定,应当注意以下几点:

  一是首先由被征收人协商选定。被征收人应当在规定的时间内先行协商,如果能够达成一致意见,且选择的房地产价评估机构符合第十九条规定的房地产价格评估机构资质要求的,应当由被征收人选定的评估机构实施评估。

  二是如果被征收人在规定时间内没有就房地产价格评估机构选定进行协商或者虽经协商但未达成一致意见的,应当通过多数决定、随机选定等方式确定,如进行投票、抽签、摇号、招投标等,确定房地产价格评估机构的过程应当公开、公平、公正。具体可由房屋征收部门组织进行。采用随机选定的方式,应当有被征收人代表到场,还可以邀请有公信力的人士或机构到场监督。

  三是房地产价格评估机构选定的具体办法由省、自治区、直辖市制定。由于各地区差异性很大,需要因地制宜制定具体办法,因此,本条例授权省、自治区、直辖市人民政府根据本地实际情况,制定本地区的房地产价格评估机构选定的具体办法。制定办法时,不应当限制符合条件的房地产价格评估机构平等参与评估活动的机会。

  二、房地产价格评估机构应当独立、客观、公正地评估

  被征收房屋价值评估结果是否客观公平,直接关系被征收人的切身利益。被征收房屋价值评估活动应当独立、客观、公正。

  所谓“独立”就是要求房地产价格评估机构和评估人员与房屋征收当事人无利害关系,在房屋评估活动中不受包括房屋征收部门、被征收人在内的任何单位和个人的影响,凭自己的专业知识、经验和职业道德进行评估。

  所谓“客观”就是要求房地产价格评估机构和有关评估人员在评估中不带着自己的情感、好恶和偏见,应按照事物的本来面目、实事求是地进行评估。

  所谓“公正”就是要求房地产价格评估机构和有关评估人员在评估活动中不偏袒征收当事人中任何一方,坚持原则,客观评估。

  三、任何单位和个人不得干预评估

  为了保证被征收房屋价值评估结果客观公平,应当为房地产价格评估机构独立、客观、公正开展房屋征收评估工作创造良好的执业环境,任何单位和个人不得干预房屋征收评估活动,包括评估过程和评估结果。

  本条所说的任何单位和个人,包括各级人民政府、房屋征收部门、房屋征收实施单位及其工作人员以及被征收人。所说的不得干预,包括不得以任何理由、任何方式,要求房地产价格评估机构和有关评估人员高估或低估被征收房屋的价值。

  第二十一条 被征收人可以选择货币补偿,也可以选择房屋产权调换。

  被征收人选择房屋产权调换的,市、县级人民政府应当提供用于产权调换的房屋,并与被征收人计算、结清被征收房屋价值与用于产权调换房屋价值的差价。

  因旧城区改建征收个人住宅,被征收人选择在改建地段进行房屋产权调换的,作出房屋征收决定的市、县级人民政府应当提供改建地段或者就近地段的房屋。

  【释义】 本条是关于房屋征收补偿方式选择、产权调换房屋差价结算以及旧城区改建中就近安置的规定。

  一、房屋征收补偿方式有两种,即货币补偿与房屋产权调换

  房屋是居民赖以生存的重要生活资料,房屋被拆除,势必会给居民的生活带来不便。允许被征收人根据自己的实际需要选择补偿形式,有利于保护被征收人的合法权益,减少矛盾纠纷的发生。

  所谓“货币补偿”是指在房屋征收补偿中,以市场评估价为标准,对被征收房屋的所有权人进行货币形式的补偿。所谓“产权调换”是指房屋征收部门提供用于产权调换的房屋与被征收房屋进行调换,计算价格后,结清差价。

  二、产权调换房屋结算差价

  政府在征收补偿方案中一般会明确用于产权调换房屋的地点、户型、面积等,以及选择不同地点产权调换房屋所享受的不同政策,被征收人根据各自实际需要,可以选择产权调换形式。被征收人选择房屋产权调换的,对被征收房屋价值和用于产权调换房屋价值分别计算,再结清被征收房屋和用于产权调换房屋的差价。

  需要说明的是,为保证被征收房屋评估结果和产权调换房屋价格的公平,产权调换房屋价值评估时点应当与被征收房屋价值评估时点一致。被征收房屋价值评估时点为房屋征收决定公告之日,产权调换房屋价值评估时点也应当是房屋征收决定公告之日。另外,除政府对产权调换房屋价格有特别规定外,一般应当以市场评估的方式确定产权调换房屋的价值。

  三、因旧城区改建需要征收个人住宅的,政府应当在改建地段或者就近地段予以安置

  在旧城区改建中,能否原地回迁、就近安置是当前被拆迁人反映较多,矛盾较为集中的一个问题。问题本身具有两面性,一方面,因旧城改建需要征收个人住宅的,被征收人原住房面积一般较小,但地理位置较好,生活成本低,由于周边房价较高,被征收人用征收补偿款购买的房屋可能面积小,人口多、住不下的问题仍会突出;另一方面,如果放弃在改建地段或者就近地段回迁,被征收人住房条件可能会得到较大的改善,但可能面临生活成本上升,公共服务设施配套不全等问题。

  本款有三层含义:一是只适用于因旧城区改建需要,征收个人住宅的情况;二是只有被征收人选择在改建地段进行房屋产权调换的情况下才适用,若被征收人不选择在改建地段进行房屋产权调换,则不适用;三是在同时满足上述两个前提的情况下,作出房屋征收决定的市、县级人民政府应当提供改建地段或者就近地段的房屋。

  这里的“改建地段”应当是指同一项目;分期建设的,在各期中安置均应符合本条规定。这里的“就近地段”,由于城市规模、居民生活习惯不同,难以确定全国的统一标准,由各地在制定细则时确定。

  第二十二条 因征收房屋造成搬迁的,房屋征收部门应当向被征收人支付搬迁费;选择房屋产权调换的,产权调换房屋交付前,房屋征收部门应当向被征收人支付临时安置费或者提供周转用房。

  【释义】 本条是关于搬迁费、临时安置费的规定。

  被征收人因房屋被征收后,需要搬迁他处居住,会发生一定的搬迁费用,这部分费用是因房屋征收产生的,房屋征收部门应当为此向被征收人支付搬迁费。

  对于选择房屋产权调换的,在产权调换房屋交付前,房屋征收部门应当向被征收人支付临时安置费或者提供周转用房。被征收人自行过渡的,征收部门应对被征收人支付临时安置费。房屋征收部门向被征收人提供周转用房的,房屋征收部门已经履行了为被征收人承担临时安置的责任,不必付给被征收人临时安置费。考虑到各地经济水平和实际情况不同,搬迁费和临时安置费的具体标准由地方规定。

  第二十三条 对因征收房屋造成停产停业损失的补偿,根据房屋被征收前的效益、停产停业期限等因素确定。具体办法由省、自治区、直辖市制定。

  【释义】 本条是关于征收房屋造成停产停业损失补偿的规定。

  非住宅停产停业损失补偿是房屋拆迁中群众反映较为突出的问题之一。本条例明确因征收房屋造成停产、停业损失的补偿,根据房屋被征收前的效益、停产停业期限等因素确定,同时授权具体办法由省、自治区、直辖市制定,有利于减少房屋征收过程中矛盾纠纷的发生。

  一、停产停业损失的补偿。根据房屋被征收前的效益、停产停业期限等因素确定

  停产停业损失,一般以实际发生的直接损失为主,根据房屋征收前被征收房屋的实际使用效益和实际停产、停业期限等确定。

  停产停业损失补偿中涉及非住宅房屋的认定。认定为非住宅房屋,应当满足以下两个条件:第一,房屋为非住宅房屋,即营业性用房;第二,经营行为合法,不能是违法经营;二者缺一不可。

  二、停产停业损失补偿办法,由省、自治区、直辖市制定

  目前,有关停产停业损失的补偿,各地情况不同,差距很大。有的按上一年度上报税务部门的月平均利润值计算,一次性给予6个月的补偿;有的发放补助费每月每平方米二十元,最长不得超过一年;有的根据被拆除房屋的区位和使用性质,按照每平方米500元至1500元标准给予一次性停产、停业综合补助费;有的按照拆迁房屋的地段类别,以建筑面积计算,补贴给产权单位。鉴于以上情况,条例授权省、自治区、直辖市制定停产停业损失补偿办法。

  三、关于“住改非”房屋补偿问题

  所谓“住改非”房屋是指产权性质为住宅,但已依法取得营业执照成为经营性用房。其形成原因十分复杂,有部门之间缺乏协调,管理不到位造成的;也有在经济转型、体制转轨时期,为促进就业,鼓励下岗职工兴办的,多属于历史遗留问题。

  “住改非”房屋,既有不合法的方面,又有合理的成分,处理时应当遵循“尊重历史,实事求是”的原则。《国务院办公厅关于认真做好城镇房屋拆迁工作维护社会稳定的紧急通知》(国办发明电[2003]42号)规定,“对拆迁范围内产权性质为住宅,但已依法取得营业执照经营性用房的补偿,各地可根据其经营情况、经营年限及纳税等实际情况给予适当补偿。”从各地情况看,对于符合上述规定且经营时间较长的,参照营业用房给予补偿的情况较多。

  第二十四条 市、县级人民政府及其有关部门应当依法加强对建设活动的监督管理,对违反城乡规划进行建设的,依法予以处理。

  市、县级人民政府作出房屋征收决定前,应当组织有关部门依法对征收范围内未经登记的建筑进行调查、认定和处理。对认定为合法建筑和未超过批准期限的临时建筑的,应当给予补偿;对认定为违法建筑和超过批准期限的临时建筑的,不予补偿。

  【释义】 本条是关于加强建设活动管理,以及在房屋征收前对未经登记的建筑先行调查、认定和处理的规定。

  一、市、县级人民政府加强建设活动管理

  房屋征收是城市政府以土地所有者的身份对城市有限的土地资源,特别是城市建设用地进行的重新分配。条例要求市、县级人民政府及其有关部门依法加强对建设活动的监督管理,对违反城乡规划进行建设的,依法予以处理,以预防和减少房屋征收过程中矛盾纠纷的发生。

  二、政府在作出房屋征收决定前。在征收范围内组织有关部门依法对未进行登记的建筑进行调查、认定和处理

  在房屋征收过程中,涉及的房屋有两种情况。一是已经依法登记取得房产证的房屋;二是未依法登记没有取得房产证的房屋。在以前的房屋拆迁中,产生矛盾纠纷较多的,是拆迁未依法登记没有取得房产证的房屋。主要矛盾是被拆迁人与拆迁人以及主管部门对未登记房屋的认定方面意见不一。从法理上讲,未依法办理相关手续,未依法登记的房屋不能按合法建筑进行补偿是没有问题的,但实践中确实存在大量因历史原因,导致未依法办理房屋登记的情况。对于这类问题的处理,需要政府组织各有关部门协调配合。天津、郑州等城市近几年一直在积极处理历史遗留问题,取得了比较好的经验。本条例要求人民政府及其有关部门加强监管,在征收前先行认定处理,既是为了有效防止新问题的产生,也是为了避免在征收时矛盾过分集中,部门分别处理周期过长等问题。

  (一)对于一般影响规划且依法补办相关手续和缴纳罚款的,可视为合法建筑补偿。

  椐据城乡规划管理法律法规的规定,所谓违法建筑,是指在城市规划区内,未取得建设工程规划许可证件或者违反建设工程规划许可证的规定建设,严重影响城市规划的建筑。一般包括四种情形:(1)未申请或申请未获得批准,未取得建设用地规划许可证和建设工程规划许可证而建成的建筑;(2)擅自改变建设工程规划许可证的规定建成的建筑;(3)擅自改变了使用性质建成的建筑;(4)擅自将临时建筑建设成为永久性的建筑。

  对违法建筑的处理,根据城乡规划管理法律法规的规定,分为两种情况:第一种情况,对于严重影响城市规划的,限期拆除或者没收;第二种情况,对于一般影响城市规划,尚可采取改正措施的,责令限期改正并处罚款。对于后一种情况,如果已经按照城乡规划法律法规的规定补办了相关手续并缴纳了罚款的,在征收时可以视为合法建筑进行补偿。

  (二)对于未超过批准期限的临时建筑应当给予适当补偿。

  根据城乡规划管理法律法规的规定,在城市规划区内进行临时建设,必须在批准的使用期限内拆除。因此,对于超过了批准期限的临时建筑,应当由建设者在限期内拆除,在征收时不予补偿。对于未超过批准期限的临时建筑,是合法建筑,未到批准使用期限拆除,会给临时建筑所有人带来一定的经济损失。因此,拆除未超过批准期限的临时建筑,应当给予适当补偿。对未超过批准使用年限的临时建筑的补偿,应按已使用期限的剩余价值参考剩余使用期限确定。

  (三)房屋征收决定前,政府组织有关部门对未经登记的建筑进行调查、认定和处理。

  各地由于历史原因存在大量手续不全、未经登记的房屋,在征收范围确定后,各市、县级人民政府应当组织有关部门对这一部分房屋进行调查、认定、处理。对认定为合法建筑和未超过批准期限的临时建筑的,给予补偿;对认定为违法建筑和超过批准期限的临时建筑的,不予补偿。当事人对有关部门的认定和处理结果不服的,可以依法提起行政复议或者诉讼。

  第二十五条 房屋征收部门与被征收人依照本条例的规定,就补偿方式、补偿金额和支付期限、用于产权调换房屋的地点和面积、搬迁费、临时安置费或者周转用房、停产停业损失、搬迁期限、过渡方式和过渡期限等事项,订立补偿协议。

  补偿协议订立后,一方当事人不履行补偿协议约定的义务的,另一方当事人可以依法提起诉讼。

  【释义】 本条是关于征收补偿协议内容和当事人不履行协议情形的规定。

  征收补偿协议是约定征收当事人之间权利与义务关系的合同。依法订立的补偿协议,对当事人具有法律约束力。当事人应当按照约定履行自己的义务,不得擅自变更或者解除协议。依法订立的协议,受法律保护。

  本条第一款对补偿协议的主要内容作了规定。一般包括补偿方式、补偿金额和支付期限、用于产权调换房屋的地点和面积、搬迁费、临时安置费或者周转用房、停产停业损失、搬迁期限、过渡方式和过渡期限等事项。此外,协议一般还包括违约责任、解决争议的办法等内容。补偿协议的内容,双方当事人协商一致后可以修改。对于实行货币补偿的,补偿协议主要应载明补偿金额和支付期限、搬迁费、停产停业损失、搬迁期限等;对于实行产权调换的,补偿协议主要应载明用于产权调换房屋的地点和面积、被征收房屋与产权调换房屋的差价结算、临时安置费或者周转用房、搬迁费、停产停业损失、搬迁期限、搬迁过渡方式和过渡期限等。

  本条第二款对征收当事人一方不履行协议的处理情况作了规定。补偿协议订立后,一方不履行的,另一方当事人可以向人民法院提起诉讼,要求对方承担继续履行、采取补救措施或者赔偿损失等违约责任。

  第二十六条 房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议,或者被征收房屋所有权人不明确的,由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府依照本条例的规定,按照征收补偿方案作出补偿决定,并在房屋征收范围内予以公告。

  补偿决定应当公平,包括本条例第二十五条第一款规定的有关补偿协议的事项。

  被征收人对补偿决定不服的,可以依法申请行政复议.也可以依法提起行政诉讼。

  【释义】 本条是关于市、县级人民政府作出补偿决定的情形,补偿决定内容和不服补偿决定的救济的规定。

  一、市、县级人民政府作出补偿决定

  (一)市、县级人民政府作出补偿决定的情形有两种:

  1.在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议。房屋征收中,当事人可能由于对补偿方式和补偿金额、用于产权调换房屋的用房面积和地点、搬迁期限、搬迁过渡方式和过渡期限等事项持有不同看法,从而导致补偿协议一时无法达成。为避免房屋征收当事人各执己见、相互扯皮,久拖不决,本条规定在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议,由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府作出补偿决定。房屋征收部门报请作出补偿决定的时间,应当是在征收补偿方案确定的签约期限之后。在征收补偿方案确定的签约期限内达不成协议,还有一层潜在的含义,就是政府认为有关补偿方式与金额、用于产权调换房屋面积和地点、搬迁期限、搬迁过渡方式与过渡期限等事项合乎法律规定,有关当事人的合法权益得到了补偿,超过签约期限仍不签订协议,这时才可以作出补偿决定。

  2.房屋所有权人不明确。被征收房屋所有权人不明确是指无产权关系证明、产权人下落不明、暂时无法考证产权的合法所有人或因产权关系正在诉讼等情形。由于房屋所有权人不明确,补偿的对象也就不确定,往往难以进行补偿。在此情况下,不能因此就降低或不对此类房屋进行补偿,又不能因此久拖不决影响整个征收补偿工作。为保证被征收人的合法权益和房屋征收工作的顺利进行,除对达不成补偿协议的被征收人作出补偿决定外,对被征收房屋所有权人不明确的也有必要依法作出补偿决定。

  (二)补偿决定应当在房屋征收范围内公告。

  市、县级人民政府根据征收补偿方案作出的补偿决定,应当依法送达被征收人,并按照本条例的规定在征收范围内公告。

  二、补偿决定应当公平

  市、县级人民政府必须依照本条例的规定,按照征收补偿方案的规定作出补偿决定,既不能超出补偿方案的规定予以多补,也不能对被征收人采取惩罚性措施。作出补偿决定后,还要做好解释、宣传工作,给被征收人解释房屋征收的有关政策以及被征收人依法享有的权利和义务等。

  补偿决定、补偿协议都是明确双方当事人征收补偿权利义务关系的协议。补偿决定有关补偿的内容应当全面,即原则上应当与补偿协议规定的内容一致,不得含有惩罚性条款。

  补偿决定书一般应当包括下列几个方面内容:

  1.征收人与被征收人的基本情况及被征收房屋具体位置;

  2.争议的主要事实和理由;

  3.补偿决定的内容,具体包括补偿方式、补偿金额和支付期限、用于产权调换房屋的地点和面积、搬迁费、临时安置费或者周转用房、停产停业损失、搬迁期限、过渡方式和过渡期限等;

  4.补偿决定的依据、理由;

  5.告知被征收人行政复议、行政诉讼的权利及申请行政复议、行政诉讼的期限;

  6.作出补偿决定的市、县级人民政府的名称、作出补偿决定日期并加盖公章。

  三、被征收人对补偿决定不服的救济途径

  补偿决定是一项具体行政行为,本条规定被征收人对补偿决定不服的,可以依法申请行政复议,也可以依法提起行政诉讼。根据《行政复议法》和《行政诉讼法》的规定,被征收人对市、县级人民政府作出的补偿决定不服的,可以依法在知道作出该具体行政行为之日起六十日内,向作出补偿决定的市、县人民政府的上一级人民政府申请行政复议;被征收人对市、县级人民政府作出的补偿决定不服的,可以依法在知道作出具体行政行为之日起三个月内向人民法院提起行政诉讼,或者依法提起行政复议后对复议决定不服的,可以自收到复议决定书之日起十五日内向人民法院提起行政诉讼。

  第二十七条 实施房屋征收应当先补偿、后搬迁。

  作出房屋征收决定的市、县级人民政府对被征收人给予补偿后,被征收人应当在补偿协议约定或者补偿决定确定的搬迁期限内完成搬迁。

  任何单位和个人不得采取暴力、威胁或者违反规定中断供水、供热、供气、供电和道路通行等非法方式迫使被征收人搬迁。禁止建设单位参与搬迁活动。

  【释义】 本条是关于征收人征收补偿义务和被征收人搬迁义务的规定。

  与原拆迁条例相比较,该条明确规定了补偿和搬迁的先后关系,并对违法搬迁作出了禁止性规定。

  一、征收房屋应坚持先补偿、后搬迁的原则

  原拆迁条例执行中,因补偿没有到位就强制搬迁住户而引起的信访是当前拆迁信访问题突出的一个重要原因,对社会稳定形成了一定的负面影响。针对这一现象,本条例从规范征收房屋补偿与住户搬迁的先后关系人手,通过确立先补偿、后搬迁的原则,来保障被征收人获得充分补偿,遏制不补偿就强行搬迁的违法征收行为。

  征收是政府强制性要求相对人让渡物权、实现公共利益的行为。强制性是征收的主要特征,也是征收行为与拆迁行为的主要区别,但现代法治下的征收强制性应该是以已经对被征收人给予充分的补偿为前提的。征收的主体是政府,与原拆迁条例中的拆迁人相比,政府拥有更直接和更方便的强制手段与资源,对补偿搬迁关系予以规范和要求,可以防止或者减少实践中以实现某种公共利益为借口,在没有对被征收人妥善补偿的情况下就要求被征收人先搬迁情况的发生。

  需要说明的是,“先补偿、后搬迁”包含两种情况:一是房屋征收当事人就房屋征收补偿达成一致,签订协议,双方按协议履行相关的给付义务;二是征收当事人未达成补偿协议,市、县级人民政府已经依法作出补偿决定,货币补偿已经专户存储、产权调换房屋和周转用房的地点和面积已经明确。符合这两种情况都属于先补偿。补偿方式不同,具体情况也会有所不同。如实行货币补偿的,货币补偿已经专户存储、被征收人可以随时支取即可视为对被征收人进行了补偿;实行现房产权调换的,征收人可以确定安置房源,待被征收人搬迁完毕后再实际办理交付手续;实行期房产权调换的,征收人则可以在协议确定安置房源后要求被征收人搬迁,待安置房竣工后再按约定交付房屋。

  二、在征收人依法予以补偿后。被征收人应当履行按时搬迁义务

  如上所述,被征收人在征收人未补偿之前,可以根据先补偿、后搬迁原则进行抗辩,拒绝搬迁。但征收人一旦履行了补偿义务后,被征收人也必须要履行按时搬迁的义务。

  在征收过程中,会出现房屋征收部门与被征收人达成协议和达不成协议两种情况。对于双方按照本条例第二十五条规定达成协议的,只要征收人已对被征收人作出补偿,被征收人就须按照协议中关于搬迁期限的约定,在限期内完成搬迁。如果被征收人在征收人补偿后,没有按照协议约定如期搬迁的,就属于违约行为,房屋征收部门可以依约向法院提起诉讼,要求被征收人按照协议约定履行搬迁义务。如果房屋征收部门与被征收人达不成协议的,房屋征收部门可以依照本条例第二十六条规定报请作出征收决定的市、县级人民政府作出补偿决定,补偿决定会对征收人的补偿义务和被征收人的搬迁义务加以确定,在征收人作出补偿后,被征收人也必须按照补偿决定确定的搬迁期限履行搬迁义务;仍不履行的,则可能导致被依法强制搬迁。

  三、对非法逼迫搬迁行为的禁止性规定

  拆迁中因双方当事人的利益角度不同,达不成协议的情况时有发生,拆迁人为了及早完成拆迁和及时进行开工建设,往往会弃法定的拆迁争议解决程序不用,而依靠一些私力救济方式来逼迫被拆迁人搬迁,被拆迁人因这些不规范的拆迁行为而产生的信访事件也屡见于新闻媒体报道,为社会所诟病。首先,市、县级人民政府作为代表公共利益的征收主体,其人民政府的本质决定了不能采用暴力、胁迫或者擅自中断供水、供热、供气、供电和道路通行等非法方式迫使被征收人搬迁;其次,因为征收的主体只限市、县级人民政府,即便具体从事征收工作的征收实施单位,也是接受市、县级人民政府房屋征收部门的委托开展工作,因此也必须在委托事项范围内从事征收工作,不得采取上述非法方式逼迫被征收人搬迁。这也是本条应有之义。

  征收行为是因公共利益需要而启动,虽征收的主体是政府,但征收后公共利益需要的项目还是存在着具体的建设单位。为了保证征收的公权性以及利益目的的全民性,征收工作必须由市、县级人民政府来担当,这也是征收区别于拆迁的最大特点。为了保证征收行为的正当性,要求征收只能由市、县级人民政府及其房屋征收部门来完成,即便是征收后公共利益项目的建设单位也不允许参与搬迁活动,否则一是会破坏征收的政府公权特征,二是难免会从自身利益角度出发出现损害被征收人合法权益的行为。

  这里需要强调的是该款禁止的只是违反规定中断供水、供热、供气、供电和道路通行等非法行为。市、县级人民政府规范管理征收搬迁时,既要严格遵守国家有关规定,又要从采取措施的目的、是否符合程序、安全需要以及是否对未搬迁住户产生实际影响等方面出发去具体考量。至于本条规定的暴力、威胁方式,不论何种目的和具体行为方式,都属于非法行为,为法规所禁止,并坚决予以严厉打击。

  第二十八条 被征收人在法定期限内不申请行政复议或者不提起行政诉讼,在补偿决定规定的期限内又不搬迁的,由作出房屋征收决定的市、县级人民政府依法申请人民法院强制执行。

  强制执行申请书应当附具补偿金额和专户存储账号、产权调换房屋和周转用房的地点和面积等材料。

  【释义】 本条是关于补偿决定强制执行的规定。

  从征求意见情况看,强制搬迁也是社会各界普遍关注的热点问题。在两次公开征求意见过程中,都有意见提出,建议取消《城市房屋拆迁管理条例》中的行政机关自行强制拆迁的规定,认为政府作为房屋征收主体,是当事人一方,不应有行政强拆权,只能依法申请法院强制搬迁,法院强制搬迁,可以由法院作出裁定,由政府有关部门执行,法院进行监督。但也有意见认为,为了提高征收工作的效率,保证建设活动的顺利进行,有必要保留行政机关自行强制拆迁,实行行政机关自行强制拆迁与司法强制搬迁并行的制度,但应当对行政机关自行强制拆迁的条件和程序作出严格限定。此外,还有意见提出,不同意由法院强制执行,认为法院执行力不足,法院独立性、公正性也难以保证,司法程序太慢。

  根据征求意见情况,综合各方面意见,并考虑到《行政强制法(草案)(三次审议稿)》关于行政强制执行由法律设定的规定,经反复研究,该条取消了行政机关自行强制拆迁的规定,限定了政府申请法院强制执行的前提条件,这是与原拆迁条例相比较而言一个非常重大的变化。

  一、申请法院强制执行

  本条例第二十六条规定了房屋征收部门与被征收人达不成协议或者被征收房屋所有权不明确时,由房屋征收部门报请征收人作出补偿决定,这是对征收纠纷处理的第一道程序,如果被征收人对补偿决定不服的,可以申请行政复议或提起行政诉讼,寻求司法救济,维护自身权益。被征收人既不申请行政复议或者提起行政诉讼,又不履行补偿决定,这种情况下就需要通过非诉强制措施来达到实现补偿决定、稳定补偿关系、推动征收实施的目的。

  原拆迁条例规定,不履行拆迁行政裁决的强制措施分行政机关自行强制拆迁和政府申请法院强制拆迁两类。在本条例起草过程中,对是否保留行政机关自行强制拆迁争议较大,第一类观点认为征收作为政府公权行为,行政强制性是应有之义,作为维护公共利益的政府征收行为,行政强拆权不能削弱,只有高效的行政强制才能保证公共利益的及早实现。第二类观点则认为,征收从启动到实施都是由政府来完成,政府是征收的一方当事人,不应再拥有行政强拆权,如果将对未搬迁的被征收人进行强制的权力交由政府来行使,容易导致行政强拆权的滥用,不利于对被征收人权益的保护;再者,正在起草的《行政强制法》规定行政强制执行由法律设定,本条例作为行政法规不宜规定行政强制执行。本条例最终采纳了第二类观点,明确由政府申请法院强制执行。至于法院强制执行的模式,有观点认为可以由法院作出裁定,再交由政府有关部门执行,法院进行监督;也有观点认为既然已确定司法强制,就应将执行案件全部交由法院去执行,行政机关不应介入。由于本条例是行政法规,不宜对执行模式作规定,因此本条例对此没有明确规定。

  关于本款规定的强制执行措施,还有以下含义:

  1.强制执行以补偿决定为前提。在实际操作中,被征收人不搬迁主要存在两种情况,第一,达成了补偿协议,又反悔不搬迁的;第二,作了补偿决定,在决定规定的搬迁期限内未搬迁的。第一种情况,可以由房屋征收部门按照违约之诉向法院提起诉讼并申请执行。第二种情况,则可以根据本款的规定申请法院强制执行。

  2.对申请法院强制执行的条件予以了严格规定。规定强制执行申请必须以被征收人在法定期间内不申请行政复议或者不提起行政诉讼,又不在补偿决定规定的期限内搬迁为前提。补偿决定属于具体行政行为,一经作出,即具有拘束力和执行力。被征收人对补偿决定不服的,可以依法申请行政复议,也可以依法向人民法院提起行政诉讼。依照《行政复议法》和《行政诉讼法》的规定,被征收人不服补偿决定的应在知道补偿决定之日起六十日内提起行政复议,或在知道作出补偿决定之日起三个月内提起行政诉讼;被征收人先申请行政复议,后对行政复议决定不服的,或者复议机关逾期不作决定的,被征收人应在收到行政复议决定书之日起或者行政复议期满之日起十五日内依法向人民法院提起行政诉讼。征收人在作补偿决定时一定要注意,应告知被征收人对补偿决定不服时的复议和诉讼权利。最高人民法院《关于执行(中华人民共和国行政诉讼法)若干问题的解释》第四十一条第一款规定“行政机关作出具体行政行为时,未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的,起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算,但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。”第二款规定“复议决定未告知公民、法人或者其他组织诉权或者法定起诉期限的,适用前款规定。”

  3.申请法院强制执行的主体是作出房屋征收决定的市、县级人民政府。由于征收决定的主体、征收补偿的主体以及补偿决定的主体都是市、县级人民政府,依据《行政诉讼法》第六十六条规定,当被征收人在法定期限内不提起诉讼又不履行具体行政行为的,只能由作出具体行政行为的行政机关申请人民法院强制执行。因此申请法院强制执行的主体是作出征收决定的市、县级人民政府。申请的法院根据《行政诉讼法》的规定,一般为不动产所在地的基层人民法院。

  二、法院强制执行申请书的必备内容

  为了防止强制执行后可能出现的被征收人居无处所现象,保障被征收人居住权,减少强制执行引发的纠纷,本条例规定,向人民法院递交的强制申请书必须附具补偿金额和专户存储账号、产权调换房屋和周转用房的地点和面积等材料,也就是要求市、县级人民政府在申请人民法院强制执行前,必须要落实好货币补偿款或者提供产权调换房屋、周转用房。

  市、县级人民政府向法院申请强制执行,除了提交申请书以外,还应提交征收决定、补偿决定以及人民法院认为需要提交的其他材料。

  原拆迁条例在关于强制拆迁的条文规定中,还特别指出实施强制拆迁前,拆迁人应当就被拆除房屋的有关事项,向公证机关办理证据保全。本条例考虑到今后的征收强制一律为政府申请法院强制执行,而在政府申请法院强制执行中,人民法院会依照相应的程序对被强制物品进行登记造册,因此没有对此作出规定。

  三、申请人民法院强制执行的是补偿决定而不是征收决定

  本条规定的政府申请人民法院强制执行,强制执行的依据是补偿决定而不是征收决定。房屋征收决定主要是就征收范围、补偿标准、补偿方法、搬迁期限等作出的适用于房屋征收范围内的所有被征收人的统一决定,每一位被征收人究竟该补多少,不是由征收决定直接确定的,而是由政府与该被征收人按照征收决定的要求,经过评估计算和协商签订协议确定的。在政府申请法院强制执行时,绝大多数被征收人按照征收决定已经签订了补偿协议,有不少被征收人已经搬迁完毕,此时如果法院就征收决定进行审查,由于征收决定并未就某个特定被征收人的补偿金额等作出确定,这就出现了法院审查的内容与政府申请强制执行的内容相脱节的情况,如法院审查认为征收决定不合法,会使绝大多数被征收人已经签订的补偿协议和已经实施的搬迁在合法性和法律效力上发生问题,由此将带来一系列连锁反应。补偿决定针对的是特定的被征收人,可执行内容明确而具体:一是明确政府给予的补偿,如补偿方式、补偿金额和支付期限、用于产权调换房屋的地点和面积、搬迁费、临时安置费或者周转用房、停产停业损失、过渡方式和过渡期限等事项;二是明确被征收人的搬迁义务及期限。在政府履行其补偿义务的前提下,被征收人应当履行其搬迁义务。因此,政府申请人民法院强制执行时,法院强制执行的应当是补偿决定而不是征收决定,即主要是强制被申请人即被征收人履行其搬迁义务,在这种情况下,不论法院是否强制执行补偿决定,都不会对其他被征收人已经签订的补偿协议和实施的搬迁产生连锁反应。

  第二十九条 房屋征收部门应当依法建立房屋征收补偿档案,并将分户补偿情况在房屋征收范围内向被征收人公布。

  审计机关应当加强对征收补偿费用管理和使用情况的监督,并公布审计结果。

  【释义】 本条是关于房屋征收补偿档案管理、分户补偿情况公开以及对补偿费用使用情况进行审计监督的规定。

  房屋征收补偿档案资料不仅是征收过程的重要依据,也记录了城市和社会发展变迁的历史过程,补偿档案等原始凭证还为历史遗留问题的解决处理提供了依据。房屋征收档案是城市建设档案的重要组成部分,建立、健全房屋征收档案管理制度,妥善地管理好房屋征收档案资料,是房屋征收部门的职责。

  房屋征收补偿档案资料包括:征收决定发布前的相关会议纪要;征收决定发布所依据的相关规划、立项资料;征收决定发布前的群众听证和征求意见等资料;征收补偿方案;征收决定及公告;委托征收实施单位的合同;委托价格评估机构的合同;整体评估报告和分户评估报告;通知有关部门停止办理相关手续的书面通知;分户补偿资料;补偿协议;达不成补偿协议的,由市、县级人民政府作出的补偿决定及有关资料;申请人民法院强制执行的材料;监察、审计部门对征收工作进行监督检查、审计的材料;其他与征收有关的档案资料。

  公开透明是本条例始终贯穿的一个原则,实践证明只有在征收过程中坚持阳光操作、公开透明,才能取得群众对征收工作的支持与信任。如,合肥市从2006年开始,在所有的拆迁项目中推行“三榜公示”制度,即在拆迁项目启动前期,对调查摸底的被拆迁人住房、家庭人口等基础情况在拆迁现场、所在街道和全市范围内分别进行三次公示,接受群众举报与社会监督,通过这种方式保证拆迁过程的公开与补偿结果的透明,有效推动了拆迁进程。在房屋征收过程中,坚持公开透明对房屋征收工作提出了更高的要求,不但要求征收过程的公开,还要求补偿结果的公开,通过公布分户补偿情况,主动将政府的征收补偿曝光于天下,自觉接受群众检验,在保证了补偿公平的同时,也能有效杜绝征收行为中的违法、违纪行为。

  本条第一款是征收部门主动公开,接受监督。第二款则是通过审计部门专门审计征收补偿费用的使用情况进行监督,这是公开透明的机制保障。征收是政府行为,征收补偿主体是市、县级人民政府,征收补偿费用的管理和使用应由政府审计部门进行审计监督,这在保障依法依规补偿、公平补偿的同时,也确保了政府财政资金的安全与合规使用。

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