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行政复议法释义:第七章

颁布时间:2011-10-20

来源:

栏目:行政复议法释义

关键词:行政复议法 释义 第七章

 第七章 附则

  第三十九条 行政复议机关受理行政复议申请,不得向申请人收取任何费用。行政复议活动所需经费,应当列入本机关的行政经费,由本级财政予以保障。

  【释义】 本条是关于行政复议不收费原则的规定。

  行政复议法确定了行政复议不得收取任何费用的法律规则,确定受理行政复议申请、作出行政复议决定是行政机关的法定职责,行政机关在受理并且办理行政复议的时候,不得以行政经费不足为由,向申请人收取任何费用。

  目前,地方的一些行政机关按照地方的有关规定或者习惯做法,在受理行政复议申请时,是要向申请人收取一定的费用的。不少地方也建议在行政复议法中明确规定行政复议收费原则,即行政机关在受理行政复议申请时,可以向申请人收取一定的费用。这些地方认为,由于地方行政经费的不足,如果不向申请人收取一定的费用,很难保障行政复议活动的正常进行。但是,行政机关应该依法行使自己的职能,其实现自己的法定职能的过程,就是实现保护人民群众合法权益的过程,在工作中,由于行政机关不当或者不合法地行使行政职权,而使行政相对人的合法权益遭到侵犯,行政相对人向有关的行政机关申请行政复议,要求行政机关依法行政,保护自己的合法权益,这是行政相对人的当然权利。而行政机关由于不依法行政而导致行政复议,而必须重新审查自己的行为是否合法、适当,纠正行政机关内部所犯的错误。从政治上讲,行政机关的根本宗旨就是为人民服务,为人民服务还有收费的道理吗?

  所以经慎重研究后认为,行政复议作为行政机关内部纠正自己错误的活动,向申请人收取费用,是不合理的,影响也不好。办理行政复议,有错必纠,本来就是行政机关应尽的一项责任,当然不应该再向行政相对人收取费用,所需的经费理应在本机关正常的行政经费中列支,靠政府财政来保障。行政机关行政经费应该由政府财政全额拨付。

  第四十条 行政复议期间的计算和行政复议文书的送达,依照民事诉讼法关于期间、送达的规定执行。

  本法关于行政复议期间有关“五日”、“七日”的规定是指工作日,不含节假日。

  【释义】 本条是对行政复议期间和送达的规定。

  一、期间

  (一)期间的概念

  在行政复议中,行政复议机关、申请人、被申请人及其他行政复议参加人,参加行政复议的行为都应该在一定的时间期限内完成,这种时间期限即为行政复议期间。在诉讼理论中,将类似的时间期限称为诉讼期间,而将当事人、其他诉讼参与人和人民法院会合进行诉讼行为的日期和时间称为期日。与行政诉讼相比,行政复议主要以书面审理为主,很少出现申请人、被申请人、行政复议机关以及其他行政复议参加人会合进行复议活动的情况,因此,在行政复议中,期日与期间的划分,没有太大的实质意义。这里只明确一下期间的有关问题。

  行政复议法规定合理的行政复议期间的目的,在于保证行政复议主体及时地行使行政复议的权利,履行行政复议的义务,切实维护行政复议申请人的合法权益;在于节省时间和人力,提高行政效率,使复议工作毫不迟延地进行,使当事人之间行政争议尽快得到解决,以维护行政机关正常的工作秩序;在于增强人们的法制观念,促使行政复议机关依法行政。

  (二)期间的种类

  行政复议期间,可以按不同的标准分为不同的种类。以期间是由法律直接规定,还是由行政复议机关指定为标准,可以将期间分为法定期间和指定期间。

  法定期间是指由法律直接规定的期间,是基于某种法定事实的发生而开始。例如,本法第九条规定的行政复议的申请期间,第十七条、第十八条规定的行政复议机关对复议申请的处理期间,第十九条规定的申请人对行政复议机关决定不予受理或者受理后超过行政复议期限不作答复的,向人民法院提起行政诉讼的期间,第二十三条规定的行政复议机关将行政复议申请书副本或者行政复议申请笔录复印件发送给被申请人的期间和被申请人提出书面答复并提交当初作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料的期间,第二十六条、第二十七条规定的行政复议机关对申请人提出的对有关规范性文件的审查申请的处理期间,第三十二条规定的行政复议机关作出行政复议决定的期间等。

  指定期间是指行政复议机关根据实际情况依职权指定进行某项具体行政复议事项的期间。例如,原行政复议条例中规定的申请人递交的行政复议申请书不符合要求的,行政复议机关限期予以补正,这个补正期限即为指定期间。现在的行政复议法已取消了这一对申请人的限制性规定。

  以期间能否变动为标准,可将行政复议期间分为不变期间和可变期间。不变期间,意指期间一经确定,非有法律规定的情形,不得随意变更。依照法律规定在不变期间内应当进行的复议行为而没有进行的复议当事人,会失去应有的复议权利,或者承担其他法律后果。例如,本法第十九条规定的提起诉讼的期间,如果申请人自接到行政复议机关的不予受理决定书之日起或者自行政复议期满之日起十五日内不向人民法院起诉的,将丧失诉权,并将导致强制执行的法律后果。

  可变期间是指期间确定以后,由于情况变化,在确定的期间内完成某一项行政复议行为有困难的,行政复议机关根据申请人的申请或者依职权依法变更原定的期间。例如本法第三十二条所规定的行政复议的延长期间。

  (三)期间的计算

  鉴于行政复议与行政诉讼存在着相互衔接的关系,行政复议期间的计算方法一般应与诉讼期间的计算方法相一致。因此本条规定,行政复议期间的计算依照民事诉讼法的有关规定执行。《民事诉讼法》第七十五条、第七十六条规定了期间的计算方法,即:

  期间以时、日、月、年计算。期间开始的时和日,不计算在内,而是从开始后的次时、次日起算,即从下一小时和第二日的零点开始起算。例如,行政相对人在1999年10月10日知道行政机关对其作出的行政处罚决定,他可以在六十日内申请行政复议。则从10月11日到12月9日为申请行政复议的期间。

  期间届满之日逢节假日的,以节假日后的第一日为期间届满的日期。例如,某一申请人在2000年9月16日收到行政复议决定书,他可以在十五日内向人民法院提起行政诉讼,而十五日届满之日正好是10月1日国庆节,按通常情况国庆节放假两天,除去10月1日和2日,10月3日才为期间的届满日期。由于期间进行的不间断性,所以节假日在期间中间的并不扣除。

  期间不包括在途时间。行政复议决定送达的途中时间应当扣除。根据《民事诉讼法》第七十五条第四款的规定,行政复议申请人对行政复议决定不服的,在诉讼期间届满之日交邮诉讼文书的,也不算过期。确定期满前是否交邮,应以邮局的邮戳为准。

  (四)期间的耽误

  期间耽误,是指行政复议机关、申请人、被申请人或者其他行政复议参加人,没有在规定的期限内完成应为的行政复议行为。由于行为人主观上的原因,无正当理由导致期间耽误的,所产生的法律后果是,权利人有关权利的丧失,义务人应承担违反期间规定所带来的法律责任。

  行政复议机关的期间耽误主要有:应当自接到行政复议申请书之日起五日内作出必要处理而没有作出任何处理的;应当自行政复议申请受理七日内将行政复议申请书副本或者行政复议笔录复印件发送被申请人而没有发送;应当自受理行政复议申请之日起六十日内作出行政复议决定而没有作出的等。凡是因行政复议机关工作人员的失职而造成的行政复议机关的期间耽误,行政复议机关应当承担法律后果,对直接负责的主管人员和其他直接责任人员应当依照本法第三十五条、第三十六条和第三十九条的有关规定,给予一定的行政处分,构成犯罪的,依法追究刑事责任。

  申请人的期间耽误主要有两种情形。一是无正当理由,未在法定期限内提出行政复议申请或是未在法定期限内向人民法院提起诉讼。这种期间耽误的后果是造成了申请人行政复议申请权利和诉权的丧失,是为了解决权利行使的不稳定状态的问题和保证行政管理的效率性所必要的。另一种是因不可抗力或者其他正当理由耽误法定申请期限的。所谓不可抗力,是指申请人难以预料或者无力克服的事由。如在行政复议期间开始后,突然发生地震、重大水火灾或者战争,使交通中断,申请人无法在行政复议期间内申请复议。所谓其他正当理由,是指除因不可抗力外,障碍事由的发生,不应归责于申请人的,如行政复议期间开始后,申请人突然患重病住院或者因交通事故身受重伤,无法在法定期限内申请复议。针对这种情况,本法第九条第二款规定:“因不可抗力或者其他正当理由耽误法定申请期限的,申请期限自障碍事由消除之日起继续计算”。这一规定充分体现了本法切实立足于公民、法人和其他组织合法权益的维护和保障的精神,是便民原则的具体化。

  被申请人的期间耽误主要为:本法第二十三条规定,被申请人应当自收到申请书副本或者申请笔录复印件之日起十日内,提出书面答复,并提交当初作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料。被申请人逾期不提出书面答复或者不提交当初作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料的,依照本法第三十七条,对直接负责的主管人员和其他直接责任人员给予警告、记过、记大过的行政处分。

  二、送达

  (一)送达的概念

  送达是行政复议机关按照法定的程序和方式,将依法制作的行政复议文书送交行政复议的申请人、被申请人和其他行政复议参加人的一种行政复议行为。行政复议中行政复议文书的送达与诉讼中诉讼文书的送达存在许多相通之处,按照本条的规定,行政复议文书的送达依照《民事诉讼法》第七十七条至第八十四条有关送达的规定执行。行政复议中的送达主要有以下几个特点:

  第一,送达的主体是行政复议机关。行政复议申请人、被申请人和第三人向行政复议机关递交行政复议文书或者其他文书的行为都不是送达。

  第二,送达的内容是行政复议的文书,如不予受理决定书。行政复议决定书、行政复议申请书副本、通知书等。

  第三,送达的对象是行政复议申请人、被申请人和第三人。

  第四,送达必须依法定的程序和方式进行,否则便不具有法律效力,达不到预期的法律效果。

  行政复议中的送达和诉讼中的送达一样,也是一项严肃的法律行为。它不仅是把行政复议文书送交给受送达人,使其明白文书的内容,以利于其参加行政复议和行政复议的顺利进行,更重要的是,送达本身包含了一定的法律后果。如果行政复议文书正式送达受送达人,该受送达人应履行相应的权利和义务。例如,行政复议申请书副本依法送达被申请人后,被申请人应当在十日内向行政复议机关提出书面答复,并提交当初作出具体行政行为的证据、依据和其他材料;行政复议决定书依法送达申请人后,申请人不服的,可在接到送达通知书后一定期限内向人民法院起诉;申请人对行政复议决定没有异议的,即应履行行政复议决定,在法定期限内既没有起诉又不履行行政复议决定的,被申请人便可申请人民法院强制执行或者自己依法强制执行。

  (二)送达的方式

  从行政复议的实践来看,行政复议中的送达方式与诉讼中的送达方式基本相同,一般有六种方式。

  一是直接送达。即行政复议机关将行政复议文书直接送交给行政复议参加人本人或者其同住的成年家属(行政复议参加人本人不在时)、其诉讼代理人或者指定代收人。行政复议文书一般应采用直接送达的方式送交行政复议参加人。只有在无法直接送达或者直接送达有困难的,才可以考虑采用下面其他的送达方式。

  二是留置送达。即受送达人或者其同住的成年家属拒绝接收行政复议文书的,送达人可以邀请有关基层组织或者所在单位的代表到场,说明情况,在送达回证上记明拒收事由和日期,由送达人、见证人签名或者盖章,把行政复议文书留在受送达人的住所,即视为送达。

  三是委托送达。即行政复议机关委托受送达人所在地的行政机关代为送达。

  四是邮寄送达。即行政复议机关通过邮局,把行政复议文书用挂号信函寄送给受送达人。邮寄送达的,以挂号回执上注明的收件日期为送达日期。

  五是转交送达。即将行政复议文书托付给受送达人所在单位转交给受送达人。

  六是公告送达。即行政复议机关通过张贴公告、登报等方式,说明需要送达的行政复议文书的内容,经过一定的期限即视为送达。采用公告送达方式并不多,只有在受送达人下落不明,或者采用其他法定送达方式都无法送达的情况下才可以采用公告送达。

  (三)送达回证

  送达回证是证明行政复议文书已经送达受送达人的凭证。为了在发生争议时有据可查,所以要求送达行政复议文书必须有送达回证,由受送达人在送达回证上记明收到日期,签名或者盖章。受送达人在送达回证上的签收日期为送达日期。受送达人是公民的,本人不在交他的成年家属签收;受送达人是法人或者其他组织的,应当由法人的法定代表人、其他组织的主要负责人或者该法人、组织负责收件的人签收;受送达人有诉讼代理人的,可以送交其代理人签收;受送达人已向人民法院指定代收人的,送交代收人签收。

  三、关于工作日的但书

  本条在规定了“行政复议期间计算和行政复议文书的送达,依照民事诉讼法关于期间、送达的规定执行”后,第二款又规定了关于工作日的但书。将本法关于行政复议期间有关“五日”和“七日”的规定,明确为“是指工作日,不含节假日”。工作日的概念来自于英文,即指就通常而言,需要上班工作的日子。一个工作日一般包括八个小时,我国实行的就是八小时工作日制度。就一个星期七天而言,工作日和公休日是两个不同的时间段,有的国家通常一个星期从周一到周六都是工作日,周日为公休日;有的国家通常则一个星期从周一到周五为工作日,周六、周日分公休日。我国在1994年以前一个星期包含从周一到周六的六个工作日,1994年到1996年实行五个半工作日,1996年实行双休日以来,一个星期一直实行从周一到周五的五个工作日制度。工作日的计算除不包括一般的公休日外,还不包括一般的节假日,这些节假日在我国主要是指元旦、春节、五一国际劳动节、国庆节等。例如,申请人于1999年12月31日星期五提出行政复议申请,行政复议机关如果认为其所申请复议的事项不在行政复议法规定的行政复议申请的受理范围之内,则应该在五个工作日内作出不予受理决定,并书面告知申请人,则行政复议机关作出不予受理决定的期限2000年1月1日到2000年1月10日。其中除去了元旦的一天假日和周六、周日四个公休日。

  第四十一条 外国人、无国籍人、外国组织在中华人民共和国境内申请行政复议,适用本法。

  【释义】 本条是关于涉外行政复议的规定。

  外国人、无国籍人、外国组织在我国领域内进行行政复议,应当适用本法。适用我国的行政复议法是国家主权原则在行政复议中的具体体现。主权是一个国家对外的最高权力。行政机关依法行使的行政权是国家主权的重要组成部分。依照本条规定,外国人、无国籍人、外国组织对中华人民共和国行政机关和行政机关的工作人员的具体行政行为,认为侵犯其合法权益,有权依照本法规定申请行政复议。关于申请人的资格、管辖、审查程序等均适用本法规定。这里应注意几点。在我国申请行政复议,第一,外国人、无国籍人、外国组织在中国境内申请行政复议,要遵循平等原则。任何一个主权国家对在本国进行活动外国人都规定依法享有的权利和必须履行的义务,都规定必须遵守所在国的法律,这是国家平等原则的体现。如我国行政诉讼法规定,外国人、无国籍人、外国组织在中华人民共和国进行行政诉讼,同中华人民共和国公民、组织有同等的诉讼权利和义务。这就是国家平等原则在行政诉讼中的具体体现,也是国际上的通例。在行政复议问题上,对外国人也应当遵循平等原则,保护其权利;但是外国人在我国也要遵守我国的法律,履行法律规定的义务。

  第二,外国人、外国组织在我国领域内进行行政复议,也要根据对等原则进行管理。如果一个国家的法律规定,外国公民或者组织在本国的某些活动方面的权利与本国公民的权利有不同的规定,即加以限制,另一个国家也采取相应的措施加以限制,这种相互限制的规定,也是对等进行的,即对等原则。对等原则,即包括行使权利,也包括履行义务。例如,我国行政诉讼法规定,外国法院对中华人民共和国公民、组织的行政诉讼权利加以限制的,人民法院对该国公民、组织的行政诉讼权利,实行对等原则。行政诉讼法这样规定,既体现了国家平等原则,又维护了国家尊严和国家主权。在外国人、无国籍人、外国组织在我国领域内进行行政复议的问题上,也应当如此。

  第三,这里的“境内”的“境”,是指“关境”,即我国海关所管辖的“境”,不包括台湾省、香港特别行政区和澳门。根据香港特别行政区基本法规定,全国性法律除列于香港特别行政区基本法附件三者外,不在香港特别行政区实施。行政复议法没有列入香港特别行政区基本法附件三,所以也不在香港特别行政区实施。香港特别行政区包括台湾省、澳门的公民。法人或者其他组织在我国境内申请行政复议,就应当规定依照本法的规定申请行政复议,受本法的保护。

  第四十二条 本法施行前公布的法律有关行政复议的规定与本法的规定不一致的,以本法的规定为准。

  【释义】 本条是对本法施行前颁布的法律中关于行政复议的规定与本法的规定不一致的部分的法律效力的规定。

  本条明确规定,在行政复议法施行之前颁布的有效的法律中,凡就行政复议的有关规定与本法有不同规定的,在本法实施后,都自动失去法律效力,一律按本法的规定执行。国务院于1990年制定了行政复议条例,在条例实施的之前和之后出台的许多单行的法律中,对有关行政管理领域内的行政复议作出了零散的规定。例如,《治安管理处罚条例》第三十九条、《进出口商品检验法》第二十八条、《邮政法》第三十五条、《传染病防治法》第三十六条、《商标法》第三十六条和第三十九条、《税收征管法》第五十六条,以及《专利法》、《外国人入境出境管理法》、《公民出境入境管理法》、《食品卫生法》等法律中都有关行政复议的规定散落于其中。这些法律主要是在行政复议的申请期限、管辖以及受案范围等方面的规定不同于行政复议法的有关规定。依照本条的规定。这些法律中如果有与行政复议法的有关规定不一致的部分,都要以行政复议法的规定为准,按照行政复议法的规定执行。

  强调这一条规定,主要是因为行政复议的立法指导思想发生了很大的转变。行政复议法不仅从完善行政机关内部的自我监督机制方面作出了规定,同时也着眼于建立一种有效的保障公民、法人的合法权益的法律制度方面作了较完整的规定。行政复议法在行政复议条例实施八年的基础上,强调立法的出发点一是要保障公民、法人和其他组织充分行使行政救济权,一是要加强行政机关内部的自我监督机制,强调便民和效率的原则。许多条文的确定都是从便民原则的角度出发,力求有利于行政相对人申请行政复议,有利于行政相对人获得行政救济并穷尽行政救济。这一思想体现在法律规定中主要是,将行政复议申请期限由十五日放宽到六十日,扩大行政复议的受案范围,减少赋予行政复议机关以限制权的规定,以及将行政复议管辖交由行政复议申请人依法自主选择确定等等。

  行政复议条例施行之前,国务院出台的许多行政法规中也有关于行政复议的规定。例如,《企业法人登记管理条例》第三十二条、《私营企业暂行条例》第四十四条、《盐业管理条例》第三十条,以及《商标法实施细则》、《社会团体登记管理条例》等等。行政复议条例至今已经实施八年多了,在此基础上,国家许多部委都相应形成了有关在本系统内部具体实施行政复议的规章,或者在其他规范性文件中有关行政复议的问题规定,例如,《技术监督行政复议实施办法》等等;地方人大制定的大量的地方性法规中、地方人民政府制定的大量的规章中也都有关于行政复议的规定。这些行政法规、地方性法规、部委规章、地方人民政府规章,以及其他的规范性文件,从法律的层级效力上说,它们的效力自然低于法律,因此其规定中有不同于法律的部分,当然应该以法律的规定为准,按照法律的规定执行。从本法实施时起,《行政复议条例》同时废止,因此在其基础上形成的规章以及其他规范性文件中与行政复议法不一致的,也就自行废止。

  第四十三条 本法自1999年10月1日起施行。1990年12月24日国务院发布、1994年10月9日国务院修订发布的《行政复议条例》同时废止。

  【释义】本条是对法律开始施行时间的规定。

  法律的施行时间也就是法律的生效时间。正确地理解法律的生效时间,是运用法律不可缺少的条件。法律从何时开始生效,一般根据该项法律的性质和实际需要来决定。通常有三种方式。第一种是法律条文中明确规定,从其公布之日起生效施行。

  第二种是法律公布后,并不立即生效施行,经过一定时期后才开始施行,法律中明确规定生效施行的日期。

  第三种是法律公布后先予以试行或者暂行,而后由立法部门加以补充修改,再通过为正式法律,公布施行,在试行期间也具有约束力,如在1982年第五届全国人民代表大会常务委员会第二十二次会议通过了《中华人民共和国民事诉讼法(试行)》,经过近十年的司法实践,在1991年第七届全国人民代表大会第四次会议上通过了正式的《中华人民共和国民事诉讼法》;再比如,1982年第五届全国人民代表大会第二十五次会议通过的《中华人民共和国食品卫生法(试行)》规定:“本法自1983年7月1日起试行”。经过十二年的试行,在1995年第八届全国人民代表大会常务委员会第十六次会议上通过了正式的食品卫生法。

  还有一种特殊的生效形式,即法律的施行时间以另一法律的施行为条件。 1986年12月2日第六届全国人大常委会第十八次会议通过的《中华人民共和国企业破产法(试行)》即为一例。该法第四十三条规定:“本法自全民所有制工业企业法实施满三个月之日起试行”。1988年4月13日第七届全国人民代表大会第一次会议通过的《中华人民共和国全民所有制工业企业法》中规定:“本法自 1988年8月1日起施行”。即企业破产法从1986年 12月2日通过后要到1988年回1月1日起才试行。这样的法律施行日期,在十一届三中全会以后.我国法制建设刚刚恢复时期多一些,到了80年代后期以及进入90年代以后,这样的情况就不多了。

  我国的大多数法律多采取第二种方式,例如,刑法、行政诉讼法、教育法等等。行政复议法采取的也是第二种方式。行政复议法由第九届全国人民代表大会常务委员会第九次会议通过,于1999年4月29日由中华人民共和国主席江泽民以第 16号主席令公布,自1999年10月1日起施行。也就是说,行政复议法从1999年10月1日,发生法律效力,任何组织和个人在行政复议中都必须按照行政复议法的规定办事,如有违反都要承担相应的法律责任。

  法律中明确规定法律的生效时间一般涉及到法律有无溯及力的问题。所谓法律的溯及力,即是法律溯及既往的效力。简言之,就是新的法律施行后,对它生效前发生的事件和行为是否适用新法的问题。如果适用,就是具有溯及力;如果不适用就是不具有溯及力。如果具有溯及力的,法律要明确规定适用原则。关于溯及力的原则一般是采用“从旧兼从轻”的原则。即新的法律施行以前的行为,该行为实施时的法律不认为是违法的,适用当时的法律;当时的法律认为是违法的,依照当时的法律给予处罚;但是若新的法律不认为是违法,或者处罚较轻的,则适用新法。如我国1979年制订的刑法就规定了这一原则,1997年新修订的《刑法》第十二条关于刑法溯及力的问题,也明确规定:“中华人民共和国成立以后本法施行以前的行为,如果当时的法律不认为是犯罪的,适用当时的法律;如果当时的法律认为是犯罪的,依照本法总则第四章第八节的规定应当追诉的,按照当时的法律追究刑事责任,但是如果本法不认为是犯罪或者处刑较轻的,适用本法。”一般的法律没有溯及力,这种不溯及既往的原则已成为各国立法所共同遵循的通例。行政复议法也是采取了这一原则,即在行政复议法施行前发生的法律事实和法律关系,不适用本法;但是,在行政复议法施行前发生的法律事实和法律关系,直至行政复议法公布施行后依然自然存续的,则适用本法。

  应当看到,我国是一个封建统治长达两千多年的国家,封建意识还长期影响着人们的思想和行为。一方面公民的法律意识还很淡薄,违法行为还屡有发生;另一方面还有许多人不懂得如何运用法律武器保护自己的合法权益。因此,明确规定法律的施行时间,使人们在时间概念上有所遵循,这一点不论在理论上,还是在实践上都是有着重要意义的。

  行政复议法自1999年10月1日施行后,国务院制定的行政复议条例将自行废止。

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