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行政复议法释义:第三章

颁布时间:2011-10-20

来源:

栏目:行政复议法释义

关键词:行政复议法 释义 第三章

  第三章 行政复议申请

  第九条 公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的,可以自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请;但是法律规定的申请期限超过六十日的除外。

  因不可抗力或者其他正当理由耽误法定申请期限的,申请期限自障碍消除之日起继续计算。

  【释义】 本条是关于复议申请期限的规定。

  行政复议的一个重要特征就是要依法进行,有法定的程序。行政复议申请,是指复议申请人认为行政主体的具体行政行为违法,在法定期限内要求行政复议机关撤销或者变更该具体行政行为,以保护自己的合法权益的行为。行政复议申请是行政复议程序的启动,没有复议申请人的申请,行政复议机关不能主动进行复议。本条是对行政管理相对人对行政机关作出的具体行政行为不服申请复议的期限作出的规定。关于复议申请的期限问题,国务院制定的行政复议条例曾规定:“公民、法人或者其他组织向有管辖权的行政机关申请复议,应当在知道该具体行政行为之日起十五日内提出,法律、法规另有规定的除外。因不可抗力或者其他特殊情况耽误法定申请期限的,在障碍消除后的十日内,可以申请延长期限,是否准许,由有管辖权的行政机关决定。”这次制定行政复议法,对条例关于复议申请期限的规定作了调整,一是适当延长了申请复议的期限,将公民、法人或者其他组织提出行政复议申请的期限由知道情况之日起“十五日内”,改为了“六十日内”;二是对因不可抗力或者其他正当理由耽误法定申请期限的,规定了申请期限可以自障碍消除之日起自动顺延,取消了延长期限需要向有管辖权的行政机关申请的规定。这两项内容是根据十多年来我国行政复议实践作出的修改。

  本条第一款规定,公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的,可以自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请;但是法律规定的申请期限超过六十日的除外。为什么规定申请复议的期限为“六十日”,主要考虑是,第一,从当前复议实践看,随着计划经济向市场经济的转变,行政管理也日趋多样化,内容也更加复杂,渗透到了社会生活的各个方面。公民、法人或者其他社会组织与行政管理机关在具体行政行为问题上产生争议是不可避免的。但对于一个老百姓来说认为自己受到了侵害,往往不知道采取什么补救措施,知道了救济途径又很难在短时间内找出确凿的理由和依据提出复议申请或者提起行政诉讼以维护自己的合法权益,一般是需要一定的时间进行了解或者寻求法律上的帮助。因此,为了更有利于保护公民、法人或者其他组织的合法权益,使那些准备申请行政复议的行政管理相对人不致于因为时间太紧而丧失了申请行政复议的权利,本条将申请复议的期限适当延长,明确规定为“六十日”;第二,本法第七条规定,公民、法人或者组织认为行政机关的具体行政行为所依据的规定不合法,对具体行政行为申请行政复议时,可以一并向行政复议机关提出对该规定的审查申请,首次将对抽象行政行为的审查纳入了行政复议的范围,行政管理相对人如果要根据这一规定提出附带审查抽象行政行为的复议申请,难度会更大,很多都需要有律师或者有关法律专家的帮助,规定“六十日”,是适应扩大了的行政复议范围的需要;第三,从其他国家和地区关于行政复议申请期限的规定看,一般也超过了十五日,大多规定为三十日或者六十日,如:日本规定为六十日,韩国和我国台湾地区规定为三十日;第四,从现有的一些单行法律关于行政复议申请期限的规定看,有些也超过了“十五日”,如:《中华人民共和国税收征收管理法》第五十六条规定:“纳税人、义务人、纳税担保人同税务机关在纳税上发生争议时,必须先依照法律、行政法规的规定缴纳或者解缴税款及滞纳金,然后可以在收到税务机关填发的缴款凭证之日起六十日内向上一级税务机关申请复议。上一级税务机关应当自收到复议申请之日起六十日内作出复议决定。对复议决定不服的,可以在接到复议决定书之日起十五日内向人民法院起诉。”考虑当前各单行法律对行政机关作出的各类具体行政行为不服申请行政复议期限的不同规定,适当地延长了申请期限的规定,使各单项法律关于复议申请期限的规定基本上都纳入了行政复议法的规定范围,有利于行政复议期限的基本统一。

  但需要注意的是,复议法实施以后,单行法律规定的复议申请期限少于“六十日”的,应当依照复议法修改延长到“六十日”,如果单行法律尚来不及修改的,具体复议工作中也应当依照行政复议法的规定执行。因为本法第四十二条规定:“本法施行前公布的法律有关行政复议的规定与本法的规定不一致的,以本法的规定为准。”此外,本条还规定“法律规定的申请期限超过六十日的除外”,这为个别特殊的行政管理领域需要延长复议申请期限提供了法律依据。

  关于申请行政复议期限的计算问题,根据本条的规定,要从公民、法人或者其他组织知道具体行政行为之日起计算。也就是行政管理相对人通过法定途径,得以了解具体行政行为已经作出并知晓其内容的时间。在实践中,知道具体行政行为之日主要通过三种途径:一是当场作出的具体行政行为,在行政机关作出具体行政行为的决定书上会注明日期,这个日期就是管理相对人知道具体行政行为之日;二是送达的具体行政行为决定书,送达日期就是管理相对人知道具体行政行为之日;三是具体行政行为决定无法送达,通过公告作出,公告中所注明的日期或者公告日,就是管理相对人知道具体行政行为之日。当然如果出现特殊情况,无法准确判断公民、法人或者其他组织知道具体行政行为的准确时间,难以认定管理相对人提出行政复议是否已超过了法定申请日,在这种情况下,就要由行政复议机关经过调查了解根据相关情况依法确定。

  本条第二款规定,因不可抗力或者其他正当理由耽误法定申请期限的,申请期限自障碍消除之日起继续计算。这是对发生了法定的意外情况复议申请期限可以延期的规定。根据本款的规定,可以适当延期的情况有两类:一是因不可抗力的发生耽误了法定申请期限,关于不可抗力,我国民法通则第一百五十三条有明确的规定:是指不能预见、不能避免并不能克服的客观情况。如地震、水灾、战争等;二是其他一些正当理由耽误了法定申请期限的,如法人处于合并或者改组阶段,复议申请人病重等。根据本款的规定出现上述两种情况耽误了法定申请期限,申请期限自障碍消除之日起继续计算。这里讲的继续计算是指把因不可抗力或者其他正当理由而耽误的期限补足,如,法定申请期限为六十日,而在期限开始的第二十一天发生了某种障碍,申请人在这一障碍消除后,还有四十天的申请复议期限。也就是说在不可抗力或者其他正当理由出现时,申请复议期限处于中止状态,因此当这些障碍消除后,申请复议期限继续计算,注意这里不是重新计算。此外,本款的规定取消了行政复议条例关于延长期限需要申请批准的程序,规定障碍消除后期限继续计算。这一规定有利于提高行政复议工作的效率,有利于保护公民、法人和其他组织的合法权益,可以有效地避免个别行政机关借期限问题限制管理相对人依法行使复议权利的情况,当然对于是否属于因不可抗力或者其他正当理由耽误了复议申请期限,行政复议机关在审查行政复议申请时还是可以一并审查的,对于确实超过法定期限又不符合本款规定的,复议机关有权力不予受理。

  第十条 依照本法申请行政复议的公民、法人或者其他组织是申请人。

  有权申请行政复议的公民死亡的,其近亲属可以申请行政复议。有权申请行政复议的公民为无民事行为能力人或者限制民事行为能力人的,其法定代理人可以代为申请行政复议。有权申请行政复议的法人或者其他组织终止的,承受其权利的法人或者其他组织可以申请行政复议。

  同申请行政复议的具体行政行为有利害关系的其他公民、法人或者其他组织,可以作为第三人参加行政复议。

  公民、法人或者其他组织对行政机关的具体行政行为不服申请行政复议的,作出具体行政行为的行政机关是被申请人。

  申请人、第三人可以委托代理人代为参加行政复议。

  【释义】 本条是关于复议申请人、第三人和被申请人的规定。

  行政复议是指公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益,依法向行政机关提出行政复议申请,行政机关受理行政复议申请、作出行政复议决定的活动。进行行政复议首先要具备以下几个条件:一是申请人是认为具体行政行为侵犯其合法权益的公民、法人或者其他组织;二是有明确的被申请人;三是有具体的复议请求和事实依据;四是属于申请复议范围;五是属于受理机关管辖;六是法律、法规规定的其他条件。本条对复议申请人、复议申请代理人、第三人、被申请人等作出了规定。

  本条第一款对复议申请人作出了规定。复议申请人是指向行政机关提起行政复议申请的公民、法人或者其他组织。依照本法的规定,申请人应当具备以下几个条件:一是认为具体行政行为侵犯了自己的合法权益,当然这里只是申请人自己“认为”就可以,事实上这种“认为”可能有对有错,但不影响其申请行政复议的权利。二是依法向复议机关提出复议申请。三是对于公民来说,通常情况下申请人大多是有权申请行政复议公民本人,由自己提出复议申请,但有两种情况下有权申请行政复议的公民本人不能亲自提出复议申请,第一种是该公民是无行为能力人或者是限制行为能力人,不能自己申请行政复议,必须由法定代理人代为申请,需要注意的是这里的申请人仍是无行为能力或者限制行为能力的有权申请行政复议的公民;第二种是有权申请行政复议的公民死亡,其近亲属申请复议,由于该公民已经死亡,其近亲属就是申请人。四是对于法人或者其他组织来说,申请行政复议的多是法定代表人,当然也可以委托代理人提出复议申请。

  本条第二款对几种特殊情况下的复议申请问题作出了进一步明确的规定。大致包括三个层次的内容:第一层内容是规定了有权申请行政复议的公民死亡的,其近亲属可以申请行政复议;这里主要解决的是复议申请人资格的继承问题,也就是说,有权申请行政复议的公民由于死亡而无能力再进行复议申请,其合法权益是否还给予保障,依照本法的规定该公民的近亲属,包括:配偶、父母、成年子女、兄弟姐妹等有权以自己的名义申请行政复议,从而维护有权申请复议公民和本人的合法权益,由于法律赋予了近亲属这种复议申请的继承权,在这里近亲属申请复议其地位应当等同于申请人,而不是法定代理人。第二层内容是规定了有权申请行政复议的公民为无民事行为能力人或者限制民事行为能力人的,其法定代理人可以代为申请行政复议;这里主要解决的是有权申请行政复议的公民行为能力欠缺,如何申请行政复议问题。根据我国民法通则的规定:不满十周岁的未成年人和不能辨认自己行为的精神病人,是无行为能力人;十周岁以上的未成年人和不能完全辨认自己行为的精神病人,是限制行为能力人。依照本法的规定,这两种人申请行政复议,要由其法定代理人代为申请。根据民法通则的规定,无行为能力人和限制行为能力人的法定代理人是其监护人,主要包括:未成年人的父母,如果父母已经死亡或者没有监护能力,其祖父母、外祖父母、兄、姐等;精神病人的配偶、父母、成年子女以及其他近亲属等。作为有权申请行政复议公民的法定代理人,在提出复议申请和参与复议过程中,有权依法行使代理权,同时承担相应的代理义务,在这里,有权申请行政复议的公民虽是无行为能力人或者是限制行为能力人,其行为能力欠缺,但仍具有权利能力,在复议过程中,该公民仍然是复议申请人。第三层内容是有权申请行政复议的法人或者其他组织终止的,承受其权利的法人或者其他组织可以申请行政复议。这里主要解决的是申请人资格变更问题。这种情况大致有两类,一是有权申请行政复议的法人或者其他组织分立,一是有权申请行政复议的法人或者其他组织合并。在当前市场经济的条件下,这两种情况都会是经常发生的。对于合并成为一个新的法人或者组织的,这个新法人或者组织对合并前法人或者组织的权利和义务有合法的继承权,复议申请权也可以继承,新法人或者组织有权对行政机关作出的侵犯原法人合法权益的具体行政行为以自己的名义提起行政复议申请。但是对于分立的法人或者组织来说,就要具体问题具体分析,看原法人有权提出的行政复议问题侵犯的合法权益与分立后的哪个法人有关,这一权益就由谁继承,如果与两个分立的法人都有关,两个新法人都有复议申请权。但通常是这一权益只与其中一个法人有关,那么那个法人就有权作为复议申请人以自己的名义申请行政复议,而另一个法人则无权就此事作为复议申请人申请复议。总之,本款对这三种情况的规定,是为了使有权申请行政复议的公民、法人或者其他组织申请行政复议的权利得以充分发挥,是为了保障管理相对人的合法权益,对防止和纠正违法或者不当的行政行为,保障和监督行政机关依法行使职权有着积极的作用。本款的规定充分体现了行政复议法的立法宗旨。

  本条第三款对行政复议第三人作出了规定。行政复议第三人是指,与行政复议的具体行政行为有利害关系,为维护自己的合法权益,经复议机关同意参加复议的公民、法人或者其他组织。根据本款的规定第三人要具备以下几个要件:第一,同申请行政复议的具体行政行为有利害关系;这种利害关系可以是直接的,也可以是间接的。例如:某村民向镇政府申请建房,虚报多报户口,瞒报少报已有宅基地,镇政府工作人员未认真核查,发给其建房许可证,该村民开始建房,后经县土地管理局查明,对该村民给予行政处罚要求其退还非法占地,并处以罚款,该村民不服提起行政复议,这里镇政府就是以第三人的名义参加复议,因为镇政府与这一具体行政行为有直接利害关系。再如:某甲经工商局批准在一繁华地段摆摊售货,而某乙以某甲摆摊为由,对工商局不批准其在该地段摆摊,向上一级工商局提起行政复议,这里某甲与这个不批准摆摊的具体行政行为之间,有间接的利害关系,因此,某甲也是以第三人的身份参与这个行政复议。第二,第三人参与到复议中间来,一定是在复议申请已经受理,复议活动尚未终结的时候,如果行政复议还未开始,或者已经结束,都不会再有第三人的问题。第三,符合前两个条件,要想参加行政复议,成为第三人,还要经过复议机关的批准,这是为了一方面要保护第三人的合法权益,同时也要保护复议申请人的合法权益,防止不必要的干扰行政复议活动的情况发生。本款规定允许第三人参加行政复议,有几个目的:一是由于第三人与申请复议的具体行政行为有利害关系,第三人的参加,可以有助于对该具体行政行为多角度的审查,有利于复议决定的准确性;二是相关问题在一个复议活动中得以解决,有利于节省人力、物力;三是有利于保障公民、法人和其他组织的合法权益,维护行政行为的公正、合理。无论是复议申请人、还是第三人经过行政复议审查后,合法权益会受到保护,违法行为得以纠正,从而保障行政管理有效的实施。

  本条第四款规定,公民、法人或者其他组织对行政机关的具体行政行为不服申请行政复议的,作出具体行政行为的行政机关是被申请人。具体的说,被申请人是指申请人认为侵犯了其合法权益,复议机关通知其参加复议的行政机关。能够成为被申请人必须具备以下几个条件:一是应当是行政机关,而且是具有外部管理职能的行政机关(包括一些经法律、法规授权施行行政管理职能的组织),其共同的特点是对外有行政管理职能,监察部门。机关事务管理局尽管也是行政机关,由于其不行使对外的管理职能,不会成为行政复议的被申请人;二是实施了申请人认为侵犯其合法权益的具体行政行为,也就是说该行政机关(包括经法律、法规授权的组织)实施的具体行政行为与申请人提出的复议请求有必然的因果关系;如果没有实施申请人所指控的具体行政行为,或者实施的行为与复议请求无因果关系,不能成为行政复议的被申请人;三是经复议机关确认并通知其参加行政复议,说明行政复议机关已经受理了申请人的复议申请,并确定该行政机关或者组织为被申请人。

  通常情况下,行政复议的被申请人应当是作出具体行政行为的地方各级人民政府及其所属部门且一般只有一个,但是由于行政管理的复杂性使作出具体行政行为的主体也变得十分复杂,行政复议的被申请人还可能有以下几种情况:一是人民政府依法设立的派出机关(包括地区行署或者盟、区公所、街道办事处)作为被申请人;根据地方组织法第六十八的的规定:“省、自治区的人民政府在必要的时候,经国务院批准,可以设立若干派出机关。县、自治县的人民政府在必要的时候,经省、自治区、直辖市的人民政府批准,可以设立若干区公所,作为它的派出机关。市辖区、不设区的市的人民政府,经上一级人民政府批准,可以设立若干街道办事处,作为它的派出机关。”根据这一规定,目前在我国县级以上地方人民政府设立的派出机关有三种:一是省、自治区政府派出的行政公署、盟;二是县、自治县政府设立的区公所;三是市辖区、不设区的市设立的街道办事处。从派出机关的性质看,它不是一级国家机关,不设与之相应的国家权力机关,但在其所管辖的范围内对本辖区的经济、社会、文化、治安等社会生活的方方面面行使着管理权,以自己的名义实施具体行政行为引起了行政复议,自然成为被申请人。二是政府工作部门依法设立的派出机构作为被申请人;当前一些政府工作部门,根据有关法律、法规和规章的规定,设立了一些派出机构,如:公安派出所、税务所、工商所等。这些派出机构有的依据法律、法规或者规章的规定可以以自己的名义作出具体行政行为。如:《治安管理处罚条例》第三十三条规定,“对违反治安管理行为的处罚,由县、市公安局公安分局或者相当于县一级的公安机关裁决。警告、五十元以下罚款,可以由公安派出所裁决。”这一规定明确了对公民违反治安管理处以警告或者五十元以下罚款时,公安派出所可以以自己的名义实施处罚。像这样的派出机构有权作出具体行政行为,因而引起了行政复议,自然可以成为行政复议的被申请人。三是法律、法规授权的组织作为被申请人;根据有关法律的规定,具有公共管理职能的组织经过法律、法规的授权,可以行使行政管理权。所谓授权是指:法律、法规将某些行政管理权授予非行政机关的组织行使。经过授权,该组织取得了行政管理的主体资格,可以以自己的名义行使行政管理权,以自己的名义独立承担因行使行政管理权而引起的法律后果。授权的产生是由于现有的行政机关和公务员不足以满足现实行政管理的需要,由法律、法规授权一些组织行使一定的行政管理权,同时规定相应的责任。由于这些组织是以自己的名义作出具体行政行为,那么公民、法人或者其他组织对于这些组织作出的具体行政行为不服,申请复议,这些组织就成为了被申请人。四是以共同的名义作出具体行政行为的两个以上行政机关作为被申请人;与前面介绍的情况不同的是,作出这个具体行政行为的主体不是一个机关,而是两个或者两个以上机关。出现这种情况,可能是地方政府相关部门组织联合大检查;也可能是依据几个部委联合下发的文件地方多个部门综合执法;还有政府部门联合办公等等,凡是对以两个或者两个以上机关的名义作出的具体行政行为不服申请复议的,这两个或者两个以上机关就成为被申请人。五是作出具体行政行为的机关被撤销,继续行使其职权的行政机关成为被申请人;随着我国市场经济的发展,政府职能的转变,各级政府都面临着体制改革问题,政府各部门的撤销重组,个别的分立都时有发生,这种情况的发生带来了行政管理职能的变化,使一些行政机关由此丧失了主体资格,使其主体资格随着管理职能的转移而转移到其他行政机关。行政机关的主体资格变了,但是,行政机关作出的具体行政行为还客观存在,对于行政管理相对人来说仍然发生着法律效力,因此,行政管理相对人对这一具体行政行为不服,仍有申请行政复议的权利,这时该行政复议的被申请人就是继续行使其职权的行政机关。

  本条第五款规定还明确规定申请人、第三人可以委托代理人代为参加行政复议。本法第二十条规定,“行政复议原则上采取书面审查的办法,但是申请人提出要求或者行政复议机关负责法制工作机构认为有必要时,可以向有关组织和人员调查情况,听取申请人、被申请人和第三人的意见。”在这种情况下,如果复议申请人或者第三人认为必要,可以委托近亲属或者聘请律师代为参加行政复议,以更好的维护自己的合法权益。需要明确指出的是,行政复议法只规定了申请人和第三人可以委托代理人参加行政复议,而没有规定被申请人可以委托代理人,所以被申请人是不可以委托代理人参加行政复议的,如果行政复议机关组织情况调查会,向有关人员了解情况,被申请人必须到场,不可以委托律师等代理人。

  第十一条 申请人申请行政复议,可以书面申请,也可以口头申请;口头申请的,行政复议机关应当当场记录申请人的基本情况、行政复议请求、申请行政复议的主要事实、理由和时间。

  【释义】 本条是关于行政复议申请形式的规定。

  行政复议的申请方式,是公民、法人或者其他组织提出复议要求和表达复议意愿的具体表现形式。依据本条的规定,提出复议申请可以有两种形式:一种是书面形式,即申请人向行政复议机关提出的据以请求复议机关启动复议程序的申请文书;另一种是口头形式,即不向复议机关递交书面申请,但有明确的意思表示向复议机关申请行政复议。这两种申请形式的区别是前者是要式的申请形式,后者是非要式的申请形式。从我国多年的行政复议工作实践看,书面申请形式一直是被普遍认可的复议申请形式,国务院制定的行政复议条例对申请行政复议的只规定了一种形式,即:必须采取书面形式,规定“申请人向行政机关申请复议应当递交复议申请书”,同时对复议申请书应当载明的内容也作出了明确的规定。应当说复议申请采取书面形式有许多优越性,一是能够保证复议申请内容明确具体,使复议的理由和复议的请求清晰明了;二是有利于维护行政复议工作的严肃性;三是有利于行政复议程序的完整,便于复议机关依据申请人的书面申请对具体行政行为进行调查,作出行政复议决定。正是因为复议申请采取书面形式有许多优越性,因此,可以肯定的说,在今后的行政复议实践中申请复议采取书面形式的还是会占主导地位。那么行政复议书面申请应当载明哪些内容呢,本法没有明确规定,根据多年来的行政复议工作实践,复议申请书大致应当载明下列内容:(一)申请人的姓名、性别、年龄、职业、住址等(法人或者其他组织的名称、地址、法定代表人的姓名);(二)被申请人的名称、地址;(三)申请复议的要求和理由;(四)提出复议申请的日期。虽然说以上这四项都是复议申请书的必备内容,但最核心的还是第三项内容,因为它是复议申请的关键。关于申请复议的要求,必须写明对哪个被申请人的何种具体行政行为不服,同时明确复议请求:包括对被申请人错误的决定要求撤销或者变更,对被申请人应当作为而不作为的要求必须尽快作为,给申请人造成损害的要求依法赔偿等等。关于申请复议的理由,必须写明被申请人作出具体行政行为的事实情况和依据;申请人认为被申请人作出具体行政行为的错误在于认定事实不准确或是法律依据不合理,同时要从事实和法律的角度加以论证;最后对于依据哪个法律规定申请行政复议也必须明确,并对其他准备提交的材料加以注明。

  行政复议申请可以口头提出,这是本法新增加的规定,为什么以法律的形式肯定了行政复议申请的口头形式呢,主要是为了普通公民申请行政复议、在我国,行政管理浸透到了社会生活的各个方面,实际生活中一些普通百姓不服行政机关的决定想讨个说法的为数不少,但有的却是苦于自己不会写复议申请书又找不到人帮忙而无法为自己伸张正义。考虑到我国目前的实际情况,立法者认为,规定相对灵活的复议申请形式有利于行政复议工作的普遍开展,有利于保障行政管理相对人的合法权益,有利于更好地监督行政机关依法行使职权,这同本法的立法宗旨也是一致的。当然,为了保证行政复议工作的顺利进行,本法对口头提出复议的也规定了明确的要求,规定行政复议机关应当当场记录申请人的基本情况、行政复议请求、申请行政复议的主要事实理由和时间。也就是说,口头申请行政复议,也必须对复议申请的主要问题—一表达清楚,因为复议申请是复议机关据此决定是否受理并对该具体行政行为进行审查的依据。当然相对于书面申请来说,对口头申请的要求还是简单了许多,但是为了保证行政复议程序的完整,使行政复议工作每一步都有案可查,对口头申请的,法律要求复议机关的工作人员必须要有明确的笔录,应当当场记录申请人的基本情况、行政复议请求、申请行政复议的主要事实、理由和时间。

  第十二条 对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的,由申请人选择,可以向该部门的本级人民政府申请行政复议,也可以向上一级主管部门申请行政复议。

  对海关、金融、国税、外汇管理等实行垂直领导的行政机关和国家安全机关的具体行政行为不服的,向上一级主管部门申请行政复议。

  【释义】 本条是关于不服县级以上地方各级政府工作部门作出的具体行政行为,如何确定复议管辖问题的规定。

  对县级以上地方人民政府工作部门的具体行政行为不服的,申请人是向本级人民政府申请复议,还是向上一级主管部门申请复议?按照多数现行法律的规定,只能向上一级主管部门申请复议。1990年国务院制定的行政复议条例也明确规定,“对县级以上的地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服申请的复议,由上一级主管部门管辖。”按照这一规定,行政复议要由“条条”管辖。对此,不少群众有意见,一是,下级主管部门在作出具体行政行为时,往往向上级主管部门事先请示、沟通,如果只能向上一级主管部门申请复议,难以避免部门保护的影响,不利于保护申请人的合法权益;二是,向上一级主管部门申请复议,多数要到异地,往往会给复议申请人带来不便;三是根据地方组织法的规定,“省、自治区、直辖市的人民政府的各工作部门受人民政府统一领导,并且依照法律或者行政法规的规定受国务院主管部门的业务指导或者领导。自治州、县、自治县、市、市辖区的人民政府的各工作部门受人民政府统一领导,并且依照法律或者行政法规的规定受上级人民政府主管部门的业务指导或者领导。”从以上的规定不难看出,县级以上地方各级人民政府工作部门是同时受本级人民政府和上级人民政府主管部门双重领导的,对其作出的具体行政行为不服,两个机关都有行政复议权。考虑到这些,国务院于1994年对行政复议条例进行了修改,主要是对复议管辖的规定由以“条条为主”修改为“条条”和“块块”都有管辖权,即:“对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服申请的复议,由本级人民政府或者上一级主管部门管辖。但是,法律、法规规定由本级人民政府管辖的,从其规定;法律规定由上一级主管部门管辖的,从其规定。”但是由于现行法律、法规对复议管辖规定由同级人民政府管辖的很少,只有一部集会游行示威法和一个卫星接收设施接收外国卫星传送电视节目管理办法,因此,根据绝大多数现行法律、法规的规定,我国目前的行政复议管辖实际上仍以“条条”为主。为了真正实现行政复议的“公正”、“便民”的原则,保护公民、法人及其他组织的合法权益,使公民、法人及其他组织在符合法律规定的前提下可以自愿选择申请复议的行政机关,经同地方、部门和专家反复研究,达成共识,对行政复议法关于行政复议的管辖问题在行政复议条例规定的基础上又作出进一步明确的修改,规定:“对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的,由申请人选择,可以向该部门的本级人民政府申请行政复议,也可以向上一级主管部门申请行政复议。”其他法律、法规关于行政复议管辖问题的规定与本法规定不一致的,服从本法的规定。

  从目前各单行法律规定的情况看,对行政管理相对人不服县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为向哪个机关申请复议问题,大致有四种规定。第一种明确规定由上一级主管部门管辖,如:《中华人民共和国治安管理处罚条例》第三十九条规定:“被裁决受治安管理处罚的人或者被害人不服公安机关或者乡(镇)人民政府裁决的,在接到通知后五日内,可以向上一级公安机关提出申诉,由上一级公安机关在接到申诉后五日内作出裁决;不服上一级公安机关裁决的,可以在接到通知后五日内向当地人民法院提起诉讼”。第二种是明确规定由作出具体行政行为的行政机关的本级人民政府管辖,如:《中华人民共和国游行示威法》第十三条规定:“集会、游行、示威的人对主管机关不许可的决定不服的,可以自接到决定通知之日起三日内,向同级人民政府申请复议,人民政府应当接到申请复议书之日起三日内作出决定”;第三种是笼统规定由上一级行政机关管辖,如:《食品卫生法》第五十条规定:“当事人对行政处罚决定不服的,可以在接到处罚通知之日起十五日内向作出处罚决定的机关的上一级机关申请复议;当事人也可以在接到处罚通知之日起十五日内直接向人民法院起诉”;《行政诉讼法》第三十七条规定:“对属于人民法院受案范围的行政案件,公民、法人或者其他组织可以先向上一级行政机关或者法律、法规规定的行政机关申请复议,对复议不服的,再向人民法院提起诉讼,也可以直接向人民法院提起诉讼”;第四种没有明确规定向哪个机关申请复议,只规定依法提起行政复议,如:《中华人民共和国执业医师法》第十五条规定:“受理申请的卫生行政部门对不符合条件不予注册,应当自收到申请之日起三十日内书面通知申请人,并说明理由。申请人有异议的,可以自收到通知之日起十五日内,依法申请复议或者向人民法院提起诉讼。”由于新制定的行政复议法对行政复议的管辖明确了“条条”管辖还是由“块块”管辖由申请人选择的原则,同时本法第四十二条又规定:“本法施行前公布的法律有关行政复议的规定与本法的规定不一致的,以本法的规定为准。”所以对出现的单行法律关于复议管辖问题的规定与本法规定不一致的情况,就应当以本法规定为准。也就是说凡是在法律中明确规定只能由上一级主管部门管辖或者只能由本级人民政府管辖的,除符合本条第二款规定的情况外,在复议管辖问题上都是要依照本法规定执行的,申请复议应当由申请人选择,可以向该部门的本级人民政府申请行政复议,也可以向上一级主管部门申请行政复议。

  本法第一款对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的,规定了可以由申请人选择申请行政复议机关,但同时也规定了例外条款,本条第二款明确规定:“对海关、金融、国税、外汇管理等实行垂直领导的行政机关和国家安全机关的具体行政行为不服的,向上一级主管部门申请行政复议,但是法律另有规定的除外。”为什么要规定例外条款,主要是考虑到我国行政管理领域的多样性和复杂性,特别是对于那些实行垂直领导的行政机关,行政管理主要是以“条条”为主的,相关法律、法规、规章的专业性较强,在行政复议管辖问题上如果规定“一刀切”的政策,不符合当前我国行政管理工作的实际,也不利于行政监督工作的有效开展,因此,本法作出了特殊的规定。但需要指出的是,这一特殊规定所适用的范围第二款已作出了具体的规定,不宜随意扩大,如:在立法过程中曾有一些同志建议规定,对县级以上地方人民政府公安部门的行政拘留决定不服的,向上一级公安部门申请行政复议。但考虑到行政拘留涉及公民人身自由,在实施过程中也出现了一些问题,同级人民政府对此应当实施监督,不应只允许向上一级公安部门申请复议,因此,这一意见没有被采纳。在今后行政复议工作实践中,一定还会有一些部门根据本部门工作的特殊性提出在行政复议问题上给予特殊规定,这些必须依照法律规定的程序进行,任何部门不能违反法律的规定,限制行政管理相对人向其有权提出申请的行政机关申请行政复议。

  第十三条 对地方各级人民政府的具体行政行为不服的,向上一级地方人民政府申请行政复议。

  对省、自治区人民政府依法设立的派出机关所属的县级人民政府的具体行政行为不服的,向该派出机关申请行政复议。

  【释义】 本条是关于不服地方各级人民政府的具体行政行为复议管辖问题的规定。

  我国地方组织法第五十九条对县级以上地方各级人民政府行使的职权规定了十项,但从总体上讲,地方各级人民政府在行政管理方面主要是以宏观管理为主,因此,由其亲自实施的具体行政行为较之由政府工作部门实施的具体行政行为要少得多。主要有土地、矿产、森林等管理领域。对于县级以上地方各级人民政府作出的具体行政行为不服,只能向上一级地方人民政府申请复议,因为,地方组织法明确规定,地方人民政府的工作是受同级人民代表大会和上一级国家行政机关监督的,上一级政府的工作部门同下一级人民政府没有领导关系,所以无权对下一级人民政府作出的具体行政行为进行复议。

  本条第二款明确规定了对省、自治区人民政府依法设立的派出机关所属的县级人民政府的具体行政行为不服的,向该派出机关申请行政复议。这是根据我国的实际情况作出的专门规定。因为,根据一般规定,对县级人民政府的具体行政行为不服,应当向领导它的上一级人民政府即省、自治区、直辖市、设区的市、州的人民政府申请复议。但是,我国地方组织法明确规定:“省、自治区的人民政府在必要的时候,经国务院批准,可以设立若干派出机关。”这些派出机关(地区行政公署或者盟)在省、自治区的范围设立,受省、自治区人民政府的委托指导下级国家行政机关工作并负责办理各项事宜,它不是一级独立的国家机关,受派出它的机关的领导,同时又代表派出它的机关指导和管理下级行政机关完成行政管理任务。正因为在我国有这样一个特殊的行政管理方式,所以,对于县级人民政府作出具体行政行为的复议管辖问题就不能只遵循一个一般规定,应当对特殊问题作出特别规定,对由省、自治区的派出机关(地区行政公署或者盟)指导和管理下的县级人民政府作出具体行政行为行政管理相对人不服的,行政复议申请应当向派出机关(地区行政公署或者盟)提出。这样规定符合我国当前的行政管理实际,也符合行政复议的便民原则。

  第十四条 对国务院部门或者省、自治区、直辖市人民政府的具体行政行为不服的,向作出该具体行政行为的国务院部门或者省、自治区、直辖市人民政府申请行政复议。对行政复议决定不服的,可以向人民法院提起诉讼;也可以向国务院申请行政复议,国务院作出的行政复议决定为最终裁决。

  【释义】 本条是关于不服国务院部门或者省、自治区、直辖市人民政府的具体行政行为复议管辖问题的规定。

  对国务院部门或者省、自治区、直辖市人民政府的具体行政行为不服的,按照向上一级行政机关申请复议的原则,理应向国务院复议。但是,考虑到国务院是最高国家行政机关,它主要是制定方针政策的,从全局上处理行政事务,一般不宜、也难以处理大量的具体行政事务。如果规定国务院也要受理复议决定,可能不胜其繁,影响国务院的正常工作。因此,本条规定:对国务院部门或者省、自治区、直辖市人民政府的具体行政行为不服的,向作出该具体行政行为的国务院部门或者省、自治区、直辖市人民政府申请行政复议。但是在对本法草案征求意见过程中,常委委员和一些专家、学者也提出了几点不同意见,一是规定由本机关复议自己作出的具体行政行为,从法律制度上说不够合理,难以保障行政复议的公正性,也不利于充分保护公民、法人和其他组织的合法权益;二是国务院部门和省级人民政府作出的行政行为一般都涉及行政管理相对人重大利益,由其自己复议本机关作出的具体行政行为,自己作自己的法官,会对行政管理相对人带来负面影响;第三,由国务院受理行政复议申请,有利于发现和纠正部委和省级政府的违法或者不当的行政行为,加强对国务院部门和省级政府的监督,同时也能在广大人民群众中树立有错必纠的良好形象,取信于民;第四,行政复议本身就具有层级监督的性质,对国务院部门的具体行政行为应当由国务院来监督,国务院应当适当地承担行政复议职责;第五,从近期有关行政复议法立法调研的情况看,广西、广东、江西等省区近年来均未出现因对省级政府的具体行政行为不服而提起的复议案件,可见行政复议法出台后也不会出现大量对省级政府作出的具体行政行为不服的复议申请,即使此类复议规定由国务院复议管辖,也不会出现国务院受理复议案件不胜其繁的问题。建议在对国务院部门和省级人民政府作出的具体行政行为申请复议管辖问题的具体操作上作出适当灵活的规定,可采取“或议或审”的方式。为此,本法综合了各方面的意见明确规定了两步走的原则,即对国务院部门或者省、自治区、直辖市人民政府的具体行政行为不服的,应当先向作出该具体行政行为的国务院部门或者省、自治区、直辖市人民政府申请行政复议。对行政复议决定不服的,可以向人民法院提起诉讼;也可以向国务院申请行政复议,国务院作出的行政复议决定为终局决定。需要注意的是,这里首先规定了对国务院部门或者省、自治区、直辖市人民政府作出的具体行政行为不服必须先由本机关复议,对该复议仍不服的,作出了可以选择的规定,即可以选择向人民法院提起行政诉讼,也可选择向国务院部门或者省、自治区的上一级行政机关即国务院申请裁决。这一规定的根本目的是为了保证更有效地纠正不当的行政行为,保障公民、法人或者其他组织的合法权益。同时也体现了国务院对下级行政机关实施的具体行政行为负有监督权力和职责,体现了司法对行政权的监督。但必须要注意,这两条救济途径的选择是择一的,也就是说,选择了向人民法院提起行政诉讼,就不得再向国务院申请裁决了;选择了向国务院申请裁决,就不得再向法院提起行政诉讼,国务院作出的行政复议决定为终局决定。

  第十五条 对本法第十二条、第十三条、第十四条规定以外的其他行政机关、组织的具体行政行为不服的,按照下列规定申请行政复议;

  (一)对县级以上地方人民政府依法设立的派出机关的具体行政行为不服的,向设立该派出机关的人民政府申请行政复议;

  (二)对政府工作部门依法设立的派出机构依据法律、法规或者规章规定,以自己的名义作出的具体行政行为不服的,向设立该派出机构的部门或者该部门的本级地方人民政府申请行政复议;

  (三)对法律、法规授权的组织的具体行政行为不服的,分别向直接管理该组织的地方人民政府、地方人民政府工作部门或者国务院部门申请行政复议;

  (四)对两个以上行政机关以共同的名义作出的具体行政行为不服的,向其共同上一级行政机关申请行政复议;

  (五)对被撤销的行政机关在撤销前所作出的具体行政行为不服的,向继续行使其职权的行政机关的上一级行政机关申请行政复议。

  有前款所列情形之一的,申请人也可以向具体行政行为发生地的县级地方人民政府提出行政复议申请,由接受申请的县级地方人民政府依照本法第十八条的规定办理。

  【释义】 本条是关于对不服地方人民政府及政府工作部门以外的其他行政机关、组织作出的具体行政行为复议管辖问题的规定。

  本法第十二条、第十三条、第十四条分别对申请人不服地方各级人民政府工作部门、地方各级人民政府以及国务院各部门、省、自治区、直辖市人民政府作出的具体行政行为提出复议申请的复议管辖问题作出了规定,本条规定的是对这三条规定以外的其他行政机关、组织的具体行政行为不服,申请复议的管辖问题。本条规定了五种特殊的情况:

  一、对县级以上地方人民政府依法设立的派出机关的具体行政行为不服的,向设立该派出机关的人民政府申请行政复议;根据地方组织法第六十八条的规定:“省、自治区的人民政府在必要的时候,经国务院批准,可以设立若干派出机关。县、自治县的人民政府在必要的时候,经省、自治区、直辖市的人民政府批准,可以设立若干区公所,作为它的派出机关。市辖区、不设区的市的人民政府,经上一级人民政府批准,可以设立若干街道办事处,作为它的派出机关。”根据这一规定,目前在我国县级以上地方人民政府设立的派出机关有三种:一是省、自治区政府派出的行政公署盟;二是县、自治县政府设立的区公所;三是市辖区、不设区的市设立的街道办事处。从派出机关的性质看,它不是一级国家机关,不设与之相应的国家权力机关,但在其所管辖的范围内对本辖区的经济社会文化治安等社会生活的方方面面行使着管理权。归纳起来这些派出机关有四个特点:第一,它不是一级独立的行政机关;第二,从属于派出它的机关,受派出它的机关的领导;第三,派出机关的任务主要是受派出它的机关的委托代表派出它的行政机关,指导和管理下级行政机关完成行政管理任务;第四,地方人民政府设立派出机关是依照法律规定并经上一级人民政府批准的。应当说这些派出机关在社会生活和行政管理工作中,发挥了十分重要的作用。从实际情况看,它们不是一级政府,但受政府委托履行了一级政府的职能,以自己的名义实施具体行政行为引起了行政复议,自然成为被申请人,而管辖这一复议案件的理应是设立它的地方人民政府,从另一个角度讲,行政复议工作也是上级行政机关监督下级行政机关的一个重要手段,人民政府对它自己的派出机关有领导和监督的职责,复议管辖由派出它的人民政府负责应当说是即合理又便民。具体的说就是:对行政公署(盟)作出的具体行政行为不服,向派出它的省或者自治区人民政府申请复议,对区公所作出的具体行政行为不服,向派出它的县或者自治县人民政府申请复议;对街道办事处作出的具体行政行为不服,向派出它的市辖区或者不设区的市人民政府申请复议。

  二、对政府工作部门依法设立的派出机构依据法律、法规或者规章规定,以自己的名义作出的具体行政行为不服的,向设立该派出机构的部门或者该部门的本级地方人民政府申请行政复议;当前一些政府工作部门,根据有关法律、法规和规章的规定,设立了一些派出机构,如:公安派出所、税务所、工商所等。虽说都是派出机构,但不是都有权力以自己的名义作出具体行政行为,更不是在哪个方面都有权力以自己的名义作出具体行政行为。如:一些市、县税务局派出的税务所,有权以自己的名义行使征税的职权,但对违反税收征管的处罚有的税务所就无权以自己的名义实施了。关于哪些派出机构可以以自己的名义实施具体行政行为,实施何种具体行政行为,必须要有法律、法规或者规章的依据。如:《治安管理外罚条例》第三十三条规定:“对违反治安管理行为的处罚,由县市公安局公安分局或者相当于县一级的公安机关裁决。警告五十元以下罚款,可以由公安派出所裁决。”这一规定明确了对公民违反治安管理处以警告或者五十元以下罚款时,公安派出所可以以自己的名义实施处罚,因此引起了行政复议,公安派出所是复议的被申请人。对于这些政府工作部门设立的派出机构作出的具体行政行为引起的复议案件由谁来管辖,一是可以由派出它的政府工作部门管辖,如:对公安派出所作出的具体行政行为提起复议由公安分局管辖,因为公安分局对自己设立的公安派出所有领导和监督权,进行复议管辖义不容辞;二是也可以由该部门的本级人民政府管辖,如:对县税务局派出的税务所作出的具体行政行为提起复议可以由县人民政府管辖。这一选择的规定同样体现了行政复议法的便民、公正的原则。

  三、对法律、法规授权的组织的具体行政行为不服的,分别向直接管辖该组织的地方人民政府、地方人民政府工作部门或者国务院部门申请行政复议。所谓授权是指:法律、法规将某些行政管理权授予非行政机关的组织行使。经过授权,该组织取得了行政管理的主体资格,可以以自己的名义行使行政管理权,以自己的名义独立承担因行使行政管理权而引起的法律后果。授权有几个要件:一是授权主体是特定的国家机关,它以制定法律、行政法规和地方性法规的形式作出授权;二是被授权的行政管理权是共有权力,类似行政拘留这样的专有权力不能授权;三是应当授权给有公共事务管理职能的组织,被授权的组织应当有一定的管理和承担责任的能力;四是经授权后被授权组织取得了在某一方面或者某几方面以自己的名义独立的行使行政管理权的权力,同时承担由此引起的法律后果。为什么要授权有关组织行使行政管理权?从行政法理论上讲,国家的行政权应当由行政机关和公务员行使,其他组织个人无权对公民法人等实施行政管理。但是,随着社会的发展,社会生活日趋复杂,国家对社会生活的干预无论是广度还是深度都在加强,行政管理的范围也越来越大,行政机关和公务员不可能无限制的增加,为了满足现实行政管理的需要,一些法律、法规就授权一些有公共事务管理职能的组织来代行一些行政管理权,同时,随着我国政府职能的转变,国务院的一些行政部门转变为企业,组建了全国性的公司,但仍行使着一部分行政管理权。凡此种种,从我国的现实情况看,都有必要由法律、法规明确授权一些组织享有一定的行政管理权,同时规定相应的责任。对于这些组织作出的具体行政行为不服,应当向谁提出复议申请,要看这个组织由谁直接管理,本条规定了三种情况,一是由地方人民政府直接管理的组织,向地方人民政府申请复议,如:市里某一组织是直接从属于市人民政府的,就由市人民政府进行复议管辖;二是由地方人民政府工作部门直接管理的组织,向地方人民政府工作部门申请复议,如:县卫生防疫站由县卫生局直接管理,就由县卫生局进行复议管辖;三是由国务院部门直接管理的组织,向国务院部门申请复议。

  四、对两个或者两个以上行政机关以共同的名义作出的具体行政行为不服的,向其共同的上一级行政机关申请行政复议;共同的行政行为是指两个或者两个以上的行政机关以共同的名义作出的具体行政行为;与前面介绍的情况不同的是,作出这个具体行政行为的主体不是一个机关,而是两个或者两个以上。出现这种情况,可能是地方政府相关部门组织联合大检查;也可能是依据几个部委联合下发的文件地方多个部门综合执法;还有政府部门联合办公等等,但必须注意的是,看这个具体行政行为是一个机关作出的还是两个或者两个以上机关作出的,不能只看表面形式,要看最后作出的具体行政行为是谁的名义,有些联合检查,各部门调查讨论都是在一起,但作出决定是以自己单位的名义,对于这样的决定不服,行政管理相对人不能将几个机关都视为行政复议对象,只能对具体作出行政决定的机关申请行政复议。根据本条的规定,对共同行政行为不服的,应当向其共同的上一级机关申请复议。在实践中可能有这样几种情况:一是同一政府两个或者两个以上工作部门以共同的名义作出具体行政行为,如:同一个市的公安、消防、工商管理部门在联合执法过程中以共同的名义作出的具体行政行为,由其共同的上一级行政机关市人民政府进行复议管辖。二是不是同一个地方政府的两个所属的工作部门以共同的名义作出的具体行政行为,这还可分两种情况,第一种情况是,两个部门隶属于同一个行政主管部门,如:同一省两个市的规划局以共同的名义作出的具体行政行为,由其共同的上一级行政机关省规划局进行复议管辖;第二种情况是;两个部门不属于同一个行政主管部门,如:一个市的物价局和一个县的工商局以共同的名义作出的具体行政行为,由其共同的上一级行政机关省人民政府进行复议管辖。三是两个或者两个以上地方人民政府作出的具体行政行为,如:宣武区政府和崇文区政府作出的具体行政行为,由其共同的上一级北京市人民政府进行复议管辖。

  五、对被撤销的行政机关在撤销前所作出的具体行政行为不服的,向继续行使其职权的行政机关的上一级行政机关申请行政复议;本项规定解决的是行政复议被申请人变更后,行政复议由谁管辖问题。随着我国市场经济的发展,政府职能的转变,各级政府都面临着体制改革问题,政府各部门的撤销重组,个别的分立都时有发生,这种情况的发生带来了行政管理职能的变化,使一些行政机关由此丧失了主体资格,使其主体资格随着管理职能的转移而转移到其他行政机关。这种情况可能是同一政府的两个职能部门合并;也可能是一个部门被另一个部门吸收成为该机关的一个组成部分;还有的由于行政管理的需要作为一个行政部门一部分分立出来成为一个新的政府部门等等。无论主体资格如何变化,行政机关作出的具体行政行为都是客观存在的,对于行政管理相对人来说仍然发生着法律效力,因此,行政管理相对人对此具体行政行为不服,仍有申请行政复议的权利。那么这类行政复议由谁来管辖呢?首先要找到这个复议活动中的被申请人是谁,原本应当成为被申请人的行政机关已经撤销,现在承担其行政管理职能的那个行政机关就是此项行政复议的被申请人,这个申请人的上一级行政机关即是这个行政复议的复议机关。因此本条规定不服被撤销的行政机关在被撤销前所作出的具体行政行为提起复议,由继续行使其职权的行政机关的上一级行政机关来管辖。

  此外,本条第二款规定,出现了本条规定的五种特殊情况,除了依照前面介绍的办法来申请行政复议外,申请人也可以向具体行政行为发生地的县级地方人民政府申请复议,由接受申请的县级地方人民政府依照本法第十八条的规定办理。根据本法第十八条规定,接受申请的地方人民政府在自接到申请的七日内,应当转送有关行政复议机关,并告知申请人,接受转送的机关应当对申请人的申请进行审查,作出是否受理的决定。这一规定也充分体现了行政复议法的便民原则。

  第十六条 公民、法人或者其他组织申请行政复议,行政复议机关已经依法受理的,或者法律、法规规定应当先向行政复议机关申请行政复议、对行政复议决定不服再向人民法院提起诉讼的,在法定行政复议期限内不得向人民法院提起行政诉讼。

  公民、法人或者其他组织向人民法院提起行政诉讼,人民法院已经依法受理的,不得申请行政复议。

  【释义】 本条是关于公民、法人或者其他组织如何处理行政复议和行政诉讼的关系的规定。

  行政复议和行政诉讼是解决行政争议的两种不同法律制度,两者都是由不服具体行政行为的行政管理相对人提出。由于两者都为了解决行政争议,而又用两种不同的法律途径去解决,这就不可避免地会发生冲突,即行政争议一旦发生,不服具体行政行为的行政管理相对人到底采取哪种方式来解决行政争议。这就涉及到申请复议与提起行政诉讼的关系。根据我国现行法律的规定,对这两者的关系有两种规定,一是自由选择制度,即行政管理相对人可以选择解决行政争议的方式,可以申请复议,也可以申请诉讼。二是复议前置制度,即行政管理相对人能否提起行政诉讼,是以是否经过复议为前提的,只有经过复议,对复议决定不服才能提起诉讼。

  本条第一款规定的是行政复议程序正式启动后,在法定的行政复议期限内,行政复议申请人不得再向人民法院提起行政诉讼的问题。这一规定包括了两种情况,一种情况是申请人可以自由选择时申请复议和提起行政诉讼的关系,在通常情况下,依照法律、法规的规定,行政管理相对人对行政机关作出的具体行政行为不服,可以采取两种救济手段,一是向复议机关申请复议,二是向法院提起行政诉讼,如:《矿山安全法》第四十五条规定:“当事人对行政处罚决定不服,可以在接到处罚决定通知之日起十五日内向作出处罚决定的机关的上一级机关申请复议;当事人也可以在接到处罚决定书通知之日起十五日内直接向人民法院起诉。”在这种情况下,如果行政管理相对人选择了向行政复议机关申请行政复议,行政复议机关已经依法受理的,在法定行政复议期限内不得申请行政诉讼。第二种情况是对复议前置情况下申请复议和提起行政诉讼的关系,根据法律、法规的规定行政管理相对人对行政机关作出的具体行政行为不服,必须先向行政复议机关申请复议,不允许未经过行政复议程序直接向人民法院提起行政诉讼,只有对行政复议决定不服,才能到法院提起行政诉讼,如:《税收征收管理法》第五十六条规定:“纳税人、义务人、纳税担保人同税务机关在纳税上发生争议时,必须先依照法律、行政法规的规定缴纳或者解缴税款及滞纳金,然后可以在收到税务机关填发的缴款凭证之日起六十日内向上一级税务机关申请复议。上一级税务机关应当自接到复议申请之日起六十日内作出复议决定。对复议决定不服的,可以在接到复议决定书之日起十五日内向人民法院起诉。”在这里行政复议程序是提起该行政诉讼案件的必经程序。在复议前置的情况下,行政管理相对人必须先向行政复议机关申请行政复议,只有出现了以下三种情况,申请人才可以向人民法院提起行政诉讼。一是行政复议机关明确告知不予受理;二是复议机关作出了行政复议决定,申请人不服;三是已超过了法定的行政复议期限。

  什么是“行政复议机关已经受理”,什么是“法定行政复议期限”呢?本法第十七条对行政机关受理行政复议问题作出了规定:“行政复议机关接到行政复议申请后,应当在五日内进行审查,对不符合本法规定的行政复议申请,由行政复议机关决定不予受理,并书面告知申请人;对符合本法规定,但是不属于本机关受理的行政复议申请,应当告知申请人向有关行政复议机关提出。除前款规定外,行政复议申请自行政复议机关内负责法制工作的机构收到之日起即为受理。”从这一规定不难看出,申请人向行政复议机关提出复议申请,如果在申请提出的五日内(法律规定的复议机关对复议申请进行审查的法定期限),没有接到复议机关不予受理的书面通知,也没有被告知该复议申请不属于该复议机关受理的复议事项,需再向其他行政复议机关提出复议申请,申请人就有理由认为行政复议机关已经受理。关于行政复议期限,本法第三十一条也明确地规定:“行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定;但是法律规定行政复议期限少于六十日的除外。情况复杂,不能在规定期限内作出行政复议决定的,经行政复议机关的负责人批准,可以适当延长,并告知申请人和被申请人;但是延长期限最多不超过三十日。”根据行政程序的一般原则,行政程序往往要先于司法程序,行政程序正在进行时,司法程序不能介人。如果行政复议机关已经受理了该复议申请,在这一规定的行政复议期限内,申请人不得向人民法院提起行政诉讼。

  本条第二款规定的是行政管理相对人向人民法院提起行政诉讼并已受理的,不得再申请行政复议的问题。《行政诉讼法》第三十七条规定:“公民、法人或者其他组织如果对行政机关的具体行政行为不服,可以先申请复议,对复议不服的,再向人民法院提起诉讼;也可以直接向人民法院提起行政诉讼。”这里要介绍的就是行政管理相对人如果选择直接向人民法院提起行政诉讼,是否还可以再申请行政复议的问题。这大致有两种情形:一是如果行政管理相对人向人民法院起诉,人民法院决定立案,意味着司法程序已经开始,对原告来说,表明了其已经选择了司法救济的途径,行政救济程序便告终结,因此,不得再申请行政复议。二是人民法院未决定立案,行政管理相对人仍可申请行政复议。需要注意的是,人民法院审查起诉的期限为七日,如果尚未到期,又未告知不予立案,最好在等到审查起诉期满后,如果审查期限已过仍未立案,可视具体情况向有关行政机关申请行政复议,但应当主动到法院撤回起诉。

  本条规定了如何处理行政复议和行政诉讼关系的问题,对充分保障公民、法人及其他组织的合法权益有着积极的作用,也便于行政复议机关和行政审判机关对案件的受理和审查,通常来说,根据行政程序的一般原则,行政程序一般要先于司法程序,行政程序正在进行时,司法程序不能介入。进入了司法程序,司法程序的决定往往是终局决定,因此,选择进入了司法程序,也就意味着对行政程序的放弃。本条对行政复议和行政诉讼关系的规定,也是遵循了这样一个原则。

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