第三章 行政许可的实施机关

  在过去的行政许可实践中,非法定机关及组织行使行政许可权,乱设卡、乱收费现象时有发生;行政许可机关权限交叉,多个部门就同一事项实施各自许可引发的矛盾较多;设定得过多、过滥的行政许可导致实施行政许可的主体数量众多、机构林立,环节复杂;行政许可机关组织结构不合理、机构不健全导致不少行政机关内部工作程序外部化,增加了申请人的成本和不便。为从根本上解决这些问题,行政许可法设本章共7条,专门就行政许可的实施主体以及与实施行政许可有关的一般规则作出了比较详细和具体的规定。

  本章的内容主要涉及四个方面:一是,一般情况下实施行政许可的主体(第二十二条、第二十三条、第二十四条、第二十八条);二是,相对集中行政许可权(第二十五条);三是,在办理行政许可涉及多个机构或者多个机关的情况下,行政许可机关实施行政许可应当遵循的一般办事规则,包括一个窗口对外、统一办理、联合办理或者集中办理(第二十六条);四是,行政许可实施机关及其工作人员在具体办理行政许可事项时应当遵守的纪律约束(第二十七条)。

  行政许可的实施主体是针对行政许可的设定主体而言的,其包括以下三种情况:一是,享有行政许可权的行政机关本身就是实施行政许可的主体(第二十二条);二是,法律、法规授权的组织(第二十三条、第二十八条);三是,依照法律、法规或者规章的规定,接受其他行政机关的委托而实施行政许可的行政机关(第二十四条)。

  第二十二条 行政许可由具有行政许可权的行政机关在其法定职权范围内实施。

  【释义】本条是关于行政许可实施主体的一般规定。

  本条从三个层面严格界定了行政许可的实施主体:

  (一)行政许可的实施主体是行政机关。

  行政许可是现代行政管理领域必不可少的一种手段,也是行政权的重要组成部分。在性质上,行政许可无疑是一种公权力,其具有一般公权力所共有的特点,比如,行政许可的主体必须是公法人,其他包括企业在内的私法人和自然人不能成为实施行政许可的主体,实施许可的责任也应当是公法人的责任,而不是企业等私法人或者自然人的责任;再如,行政许可权的取得只能源于特定国家机关通过一定方式的授予,而不能源于自我授权。

  行政许可权的这种性质决定了其实施主体原则上应当是行政机关。从法律上讲,行政机关是指依法成立、能以自己的名义独立地从事行政管理活动,并承担相应法律后果的行政组织。首先,行政机关应当是依法成立的,如直接依据宪法、组织法的规定成立的行政机关,如国务院、省级人民政府等,也包括按照法律规定程序成立的行政机关,如国务院所属部门、地方政府所属部门等。"能以自己的名义独立地从事行政活动,并承担相应法律后果",是指该行政组织在行政法领域享有独立的主体资格,能以自己的名义独立地对外发布决定和命令以及独立地采取措施以保障这些决定和命令的实施,并能独立承担由此而带来的法律后果,如能独立地作为行政诉讼、行政复议或者国家赔偿的主体。相反,行政机关的内部机构、临时机构等虽经行政机关内部的权力再分配而享有一定的行政权,可以具体从事部分行政管理活动,但其不能以自己的名义对外作出任何决定,当然也不能成为实施行政许可的主体。

  在我国,作为行政许可的实施主体的行政机关主要包括三个层次的行政机关:一是,国务院及各部委,其实施一些直接关系国家重大利益、不宜下放的行政许可;二是,省级政府及主管部门,其实施一些事关重大、但又不宜全部由中央层次行政机关实施的行政许可;三是,县级以上政府及主管部门,其实施那些数量多、范围广、与普通百姓生活直接密切相关的行政许可。

  相比而言,在其他国家,行政许可的实施机关多数集中于地方政府行政机关,特别是市、区一级政府机关。在英国,地方政府主要负责各地方事务的许可管理,如酒类经营、汽车司机、游泳池、牛奶场、洗衣店等只有获得地方行政机关的许可才可以经营。根据1985年的电影法,伦敦市自治议会和普通议会是实施电影许可的机关。在日本,行政许可的实施权大多集中在行政厅。这类行政厅可能是各省的大臣,也可能是地方首长,如运输大臣向铁道业申请人发放营业执照。在美国,联邦和州政府是主要的行政许可机关,如进行有关州际航运、天然气公司、股票交易、广播电视等方面的活动必须向联邦行政机关申请许可。州行政机关则对汽车司机、律师、技师、理发师、医生等行业实施许可。具体实施许可的行政机关是近几十年来发展起来的独立委员会或者许可委员会,如自然资源委员会就是发放有关资源开采许可证的行政机关。#p#分页标题#e#

  (二)行政许可的实施主体必须具有行政许可权。

  行政许可权是行政权的重要组成部分,实施行政许可的主体一般是行政机关,但这是否意味着所有行政机关都当然享有行政许可权?这里涉及的一个本质问题是行政许可权与行政管理权的关系。从理论上讲,行政管理权通常覆盖以下四个方面:一是,管理市场主体活动,如价格、环保等;二是,税收和国防;三是,物质利益的再分配、社会保险和老弱病残的救济等福利;四是,公务活动方面的管理,如警察、消防等。行使覆盖面如此广泛的行政管理权必须拥有必要的各种有效的管理手段,如处罚、许可、收费、调查、鼓励、指导、咨询等,有的行政机关可能同时享有两种或者两种以上的行政管理手段,有的行政机关可能只享有一种行政管理手段。行政许可作为行政管理手段之一,虽然在行政机关中普遍存在,但也并非所有的行政机关都当然地享有行政权。

  行政机关取得行政许可权,应当具备下列条件:

  一是,依法享有外部行政管理职能,可能与公民、法人或者其他组织发生行政法律关系。行政机关按照不同的标准可以进行不同的分类,但最主要、最基本的分类是看行政机关是否有对外行政管理权,将行政机关分为外部行政机关和内部行政机关。前者有权对社会上的企业、个人或者其他组织实施管理,被称之为有外部行政管理职能的行政机关;后者是基本隶属关系(特别是权力关系)或者其他关系对行政内部的人员或者事务实施管理。在一个国家,外部行政机关是行政机关的主要部分,是一国行政权力的主要实施者,凡是与公民、法人等相对人发生行政管理关系的,必须由外部行政机关来行使有关行政权。内部行政机关主要是保证或者监督外部行政机关更好地履行职能的机关,如决策咨询机关、专门行政监督机关、专门人事机关、内部协调机构等,都是典型的内部行政机关,其不能成为实施行政许可的主体,也不应被授予行政许可权。

  二是,依法得到法定明确授权,在某一领域实施行政许可。履行外部职能一般是外部行政机关的固有职权,随该机关的依法设立而产生,通常由组织法或者组织规则规定,而许可权是一项单行法授予的职权,未经法定明确授权,外部行政机关不能当然地成为行政许可的实施主体。作为外部行政机关,只表明它可以被授予行政许可权,但并不意味着其当然享有行政许可权。

  三是,法定授权应当与外部管理职能及范围相一致,包括实施许可的行政机关应当与其管理权限相一致,实施许可的范围和对象应当与其管理的对象和范围相一致以及许可的种类和适用条件应当与外部管理职能的特性相一致。比如,县级行政机关不应被授予省级行政机关的许可权限,工商行政机关不应成为环保方面行政许可的实施主体,一个承担经济管理职能的行政机关也不应成为社会管理方面的行政许可的实施机关。

  (三)行政许可的实施主体实施行政许可必须在法定职权范围内。

  享有行政许可权的行政机关实施行政许可必须在其法定职权范围内,这是职权法定原则的具体要求和体现。职权法定是依法行政的基本原则和基本要求之一。其基本含义是,行政机关的行政职权必须来源于法的明确规定,行政机关行使行政权必须在其法定的职权范围内,超越其法定职权范围行使行政权是无效的。行政许可作为行政权的重要组成部分,其行使当然应当遵循职权法定原则,即行政机关实施行政许可必须在法定职权范围内,否则将导致行政许可行为无效。

  从理论上讲,行政机关违反职权法定原则实施行政许可的主要有以下几种情况:一是,行政机关在实施行政许可时,超越了本行政机关的主管权限,比如,卫生行政机关实施了本应由工商行政机关实施的企业登记许可;二是,一地方行政机关在实施行政许可时,超越了其地域管辖范围而行使了本应由另一地方行政机关实施的行政许可;三是,实施行政许可时,上下级行政机关间相互逾越其各自的法定职权,包括下级行政机关实施了本应由上级行政机关实施的行政许可,也包括上级行政机关实施了本应由下级行政机关实施的行政许可。#p#分页标题#e#

  第二十三条 法律、法规授权的具有管理奋共字务职能的组织,在法定授权范围内,以自己的名义实施行政许可。被授权的组织适用本法有关行政机关的规定。

  【释义】本条是关于法律、法规授权的组织实施行政许可的规定。

  本条规定包含两层含义:

  (一)被授权的组织在授权范围内,以自己的名义实施行政许可。

  1.所谓授权,是指特定的国家机关通过法律、法规将某些行政权力授予给非行政机关的组织来行使的一种法律行为。被授权的组织则根据这种授权,在授权的范围内享有了某种行政权力,取得了行政管理的主体资格,即可以以自己的名义独立地行使这些被授予的行政权力,也可以以自己的名义独立地承担因行使这些被授予的行政权力引起的法律后果。

  被授出的行政管理权应当是共有权,而不是专有权。所谓共有权,是指几个行政机关都可能享有的,具有可转让性,而专有权力只能归属于某一特定机关,具有专一性和不可转让性。比如,国务院制定行政法规的权力就是一种专有权,是不能授予其他机关行使的,而限制人身自由以外的行政处罚权以及行政许可权则不是专有权,很多行政机关都可能享有,是可以依法授予有关组织行使的行政管理权。

  2.在行政管理中,为什么要把某些行政管理权授予非行政机关的组织来行使呢?一般认为,这主要是由于随着社会的发展,行政管理权的扩大,行政管理的领域、内容与方式上的日益复杂与多变,使行政机关很难适应不断发展变化的形势的需要,尤其在行政许可领域更是如此。有些行政许可涉及的领域对技术性、专业性要求非常高,比如,对直接关系公共安全、人身健康、生命财产安全的重要设备、设施、产品、物品需要按照技术标准和技术规范通过检验、检疫、检测等方式进行审定的行政许可,由行政机关以外的具有某种公共事务管理职能的组织来实施许可,可能更易于达到行政许可设定的目标和目的。

  3.被授权的组织实施行政许可具有以下特征:

  一是,授权的主体和方式的特定性。从授权的主体上来说,可以将行政许可的实施权授予其他组织的有全国人大及其常委会、国务院、省级地方人大及其常委会以及较大的市的地方人大及其常委会。从授权的方式上来看,授权必须以法律、法规的方式进行,这里的法规包括行政法规和地方性法规。这就意味着授权必须是公开的、规范的,以法律、行政法规或者地方性法规以外的方式授权其他组织行使行政许可权是无效的。

  二是,被授权实施行政许可的主体应当是具有管理公共事务职能的组织。"具有管理公共事务职能的组织"通常是指该组织承担着管理事务的责任,比如,医院、学校、图书馆以及一些公用事业机构等,只承担管理本组织自身事务责任的,不能算作具有管理公共事务职能的组织。一般认为,被授权实施行政许可的具有管理公共事务职能的组织还应当具备下列条件:第一,该组织必须是依法成立的;第二,被授权实施的行政许可事项应当与该组织管理公共事务的职能相关联;第三,该组织应当具有熟悉与被授权实施的行政许可有关的法律、法规和专业的正式工作人员;第四,组织应当具备实施被授权实施的行政许可所必需的技术、装备条件等;第五,能对实施被授权实施的行政许可引起的法律后果独立地承担责任,这包括对外能对自己的各项行为负责,对内能有效地管理从事行政许可的工作人员,并接受上级机关的监督。

  三是,被授权的组织在授权范围内以自己的名义实施行政许可,这意味着被授权的组织取得了行政主体资格,即取得了行政许可实施机关的地位,其将以自己的名义独立地行使和承担实施行政许可的职权和责任。当行政许可申请人就行政许可的实施等提起行政诉讼或者行政复议时,该被授权的组织将是当然的被告。行政诉讼法第25条规定的"由法律、法规授权的组织所作的具体行政行为,该组织是被告",即表明对被授权组织的行政主体和独立责任主体的确认。#p#分页标题#e#

  (二)被授权的组织适用行政许可法中有关行政机关的规定。

  被授权实施行政许可的组织既然取得了独立的行政主体资格,其就取得了相当于享有行政许可权的行政机关的地位,当然就应当适用行政许可法中有关行政机关的规定。比如,行政许可法第27条规定,行政机关实施行政许可,不得向申请人提出购买指定商品、接受有偿服务等不正当要求;行政机关工作人员办理行政许可,不得索取或者收受申请人的财物或者谋取其他利益。再有,行政许可法第30条规定,行政机关应当将法律、法规、规章规定的有关行政许可的事项、依据、条件、数量、程序、期限以及需要提交的全部材料的目录和申请书格式文本等在办公场所公示;申请人要求行政机关对公示内容予以说明、解释的,行政机关应当说明、解释,提供准确、可靠的信息。这些对实施行政许可的行政机关及其工作人员的规定同样适用于被授权实施行政许可的具有管理公共事务职能的组织。

  第二十四条 行政机关在其法定职权范围内,依照法律、法规、规章的规定,可以委托其他行政机关实施行政许可。委托机关应当将受委托行政机关和受委托实施行政许可的内容予以公告。

  委托行政机关对受委托行政机关实施行政许可的行为应当负责监督,并对该行为的后果承担法律责任。

  受委托行政机关在委托范围内,以委托行政机关名义实施行政许可;不得再委托其他组织或者个人实花行政许可。

  【释义】本条是关于接受委托实施行政许可的主体以及委托实施行政许可的规则的具体规定。

  本条规定主要包括两个方面的内容:

  (一)何谓委托实施行政许可?

  在行政管理中,所谓委托,是指行政机关将其行政职权的一部分交给其他行政机关或者组织行使的一种行为,接受委托的行政机关或者其他组织以委托行政机关的名义实施受委托行为,开展对外活动,但对外活动的法律后果由委托行政机关承担。应当承认,随着行政权的扩大,将某些行政管理权委托其他行政机关或者组织行使,有利于提高行政管理的效率。行政处罚法第18条规定了行政机关依照法律、法规或者规章的规定,可以在法定职权范围内委托符合法定条件的组织实施行政处罚。同理,行政机关在法定职权范围内,也可以依照法律、法规、规章的规定,将行政许可实施权委托给符合法定条件的其他行政机关或者组织实施。但是,在过去的行政许可实践中,存在行政许可的实施主体过多、过滥以及乱委托的问题,行政许可法本条中规定的接受委托实施行政许可的主体只限于行政机关,行政机关不能委托行政机关以外的其他组织实施行政许可,其他组织也不能接受行政机关的委托实施行政许可。

  委托实施行政许可具有以下特点:第一,如前所述,受委托实施行政许可的主体只限于行政机关,其他组织和个人不能接受行政机关的委托实施行政许可。第二,受委托行政机关实施行政许可的权力来源于委托行政机关的委托行为。实施行政许可本是委托行政机关的权力,其根据行政管理工作的实际需要,依照法律、法规或者规章的规定,将部分行政许可实施权委托给其他行政机关,受委托实施行政许可的行政机关则基于委托行政机关的委托才有权行使部分行政许可实施权。第三,受委托实施行政许可的行政机关并未因委托行政机关的委托而获得法定的行政许可实施权。委托行政机关的委托行为并不引起行政职权和职责的同时转移,被委托的行政机关只能在受委托的范围内以委托行政机关的名义行使行政许可实施权。第四,受委托实施行政许可的行政机关在具体实施受委托的行政许可时,并不具有行政主体资格,其实施受委托行政许可的行为的法律后果由委托行政机关承担。从一般原理上看,委托行政机关只是让受委托行政机关代为行使某种权力,其行为后果归属于委托行政机关。如因实施受委托行政许可行为而引起行政复议或者行政诉讼,其被告是委托行政机关而不是受委托行政机关。#p#分页标题#e#

  目前,在我国,森林采伐许可和烟草专卖零售许可等可以由受委托的行政机关实施,其法律依据源于森林法和烟草专卖法。森林法规定,农村居民采伐自留山和个人承包集体的林木,由县级林业主管部门或者委托乡、镇人民政府审核发给采伐许可证。烟草专卖法规定,经营烟草制品零售业务的企业或者个人由工商部门根据上一级烟草主管部门的委托,审批发给烟草专卖零售许可证。

  (二)委托实施行政许可的规则。

  行政许可权作为一种公权力,其具有不可随意转让性和处置性,确因实际工作需要而将部分行政许可实施权委托其他行政机关行使也要遵循严格的规则。具体说,委托实施行政许可的规则主要包括以下几个方面:

  一是,委托主体即委托实施行政许可的行政机关,委托其他行政机关实施行政许可应当遵循职权法定的原则,在其法定权限范围内依法委托,其既不能将其无权行使的行政许可实施权委托给其他行政机关,也不能超越其享有的行政许可实施权范围委托其他行政机关实施行政许可。比如,工商行政管理机关无权将卫生行政许可的实施权委托其他行政机关行使,县级文化行政管理部门也无权将省级文化行政管理部门实施的营业性演出许可权委托给其他行政机关实施。

  二是,委托实施行政许可的依据是法律、法规和规章,非依法律、法规、规章的规定,行政机关无权委托其他行政机关实施行政许可,比如,行政机关不能依据规范性文件将某种行政许可的实施权委托给其他行政机关。也就是说,这种委托具有很强的公开性、规范性。

  三是,委托行政机关对受委托行政机关实施行政许可的行为应当负责监督,并对实施该行政许可行为的后果承担法律责任。如前所述,受委托实施行政许可的行政机关,其权力来源于委托行政机关的委托,其实施受委托的行政许可行为必须以委托行政机关的名义,行为的法律后果也由委托行政机关承担。如受委托行政机关因实施受委托的行政许可行为引起行政赔偿,则应当由委托行政机关承担行政损害赔偿责任。既然受委托行政机关实施行政许可的法律后果由委托行政机关承担,那么,委托行政机关就应当对受委托行政机关实施行政许可的行为负责监督,对受委托行政机关实施行政许可的情况,包括实施的方式和后果等,进行经常性的检查,确保受委托行政机关在委托权限范围内依法实施行政许可。委托行政机关不履行这种监督责任,就是不积极行使权力,就是一种失职。不过,受委托行政机关不能因为其是接受委托而实施行政许可就可以不负任何责任,在具体实施受委托的行政许可时,它应当对其行政许可实施行为本身的合法性向委托行政机关负责。

  四是,受委托实施行政许可的行政机关不得将行政许可实施权再转委托给其他组织或者个人。这里的转委托,涉及行政许可的实施权是否具有双重转让性的间题,即受委托行政机关能否再成为委托的主体。从一定意义上说,行政许可权与行政处罚权一样,不具有双重转让性,一次委托尚且有严格的条件限制,委托主体必须是行政机关,委托其他行政机关实施行政许可必须在法定权限范围内进行,而且必须有明确的法律依据。其理论基础在于,受委托行政机关实施行政许可的权力本身就不是其自己的法定权力,而是源于委托行政机关的特定委托,其也无权将委托行政机关的行政许可实施权再委托给任何其他组织或者个人。行政处罚权在这一点上也适用类似的规则。

  五是,委托行政机关应当将受委托行政机关和受委托实施行政许可的内容予以公告。这是行政公开原则的一个具体要求和体现。行政公开原则,是指行政机关在行使行政权力的过程中,应当依法行政权力运行的依据、过程和结果向行政相对人和社会公众公开,以使其知悉并有效和监督行政权力的运行。行政公开是现代民主政治的题中应有之义,其目的在于满足公民的知情权,实现公民对行政的参与和监督,以达到强化民主政治、防止行政腐败之功效。#p#分页标题#e#

  行政公开也是适应我国加人世贸组织新形势对依法行政提出新的更高要求的迫切需要。在我国过去的行政许可实践中,存在着许可主体不明确、许可内容不公开、程序不透明等与行政公开原则相背的做法,对此,行政许可法总则中专门规定了行政许可的公开原则。行政许可法第5条明确规定:"设定和实施行政许可,应当遵循公开、公平、公正的原则。有关行政许可的规定应当公布;未经公布的,不得作为实施许可的依据。行政许可的实施和结果,除涉及国家秘密、商业秘密或者个人隐私的外,应当公开。"

  按照现代民主与法治的要求,行政公开应当是全方位的,包括行政主体、行政行为的内容以及过程的公开。本条要求委托行政机关公告受委托行政机关和受委托实施行政许可的内容,实际上是行政公开原则中的行政主体和行政行为内容的公开要求,也是行政许可法第5条行政许可公开原则的具体体现。

  从行政权委托的原理上说,委托实施行政许可与委托实施行政处罚基本是相同的,但比较我国行政处罚法和行政许可法可以发现,在一些具体制度的设计上,委托实施行政许可与委托实施行政处罚具有以下两点不同之处:

  一是,受委托的主体不同。受委托实施行政许可权的主体只限于行政机关,行政机关以外的企业、个人或者其他组织都不可能接受委托成为行政许可的实施主体,而受委托实施行政处罚的主体则只限于符合法定条件的依法成立的管理公共事务的事业组织,行政机关、企业、个人或者依法成立的管理公共事务的事业组织以外的其他组织都不可能接受委托成为实施行政处罚的主体。

  二是,委托规则的严格程度不同。相比而言,委托实施行政许可的规则要严于委托实施行政处罚的规则,这主要表现在行政许可法要求委托行政机关将受委托行政机关和受委托实施行政许可的内容予以公告。这一方面反映了现代法治对行政权控制和约束的加强,另一方面也反映了我国行政法治建设正经历着从不太成熟不断走向成熟的过程。

  第二十五条 经国务院批准,省、自治区、直辖市人民政府根据精简、统一、效能的原则,可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政许可权。

  【释义】本条是关于相对集中行政许可权的一个原则规定。

  从字面理解,本条的含义很清楚,即经国务院批准,省级人民政府可以根据精简、统一、效能的原则,确定由一个行政机关行使多个行政机关的行政许可权,这实际上是行政许可实施权的集中,其制度设计本身的出发点、目标等与相对集中行政处罚权基本相同。

  应当说,相对集中行政处罚权和相对集中行政许可权是相对集中行政执法权的重要组成部分,是深化行政管理体制改革的重要途径,其最终目的是建立符合社会主义市场经济发展要求的行政执法体制。

  相对集中行政处罚权,作为相对集中行政执法权的一种制度,在我国行政处罚法中第一次确立下来。行政处罚法第16条规定,国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权,但限制人身自由的行政处罚只能由公安机关行使。通常,按照职权法定的原则,行政机关根据宪法、组织法和其他有关行政管理的法律、法规的规定,只能依法在法定职权范围内行动,超越法定职权范围的行为无效,相对于职权法定原则而言,相对集中行政处罚权是一种例外。

  相对集中行政处罚权是对行政执法体制的重大改革,它为我国行政执法体制的进一步改革提供了法律依据,奠定了法律基础,其意义十分重大和深远。当时大的背景是,政府职能转变和行政管理体制改革远远没有到位,政府机构臃肿,职责不清,行为不规范,等等。这些问题反映在行政执法上表现为,一方面,行政执法机构林立,往往制定一部法律、法规,就创设一支执法队伍,行政执法权严重分散,重复处罚、乱罚款、乱收费现象普遍,老百姓苦不堪言;另一方面,执法效率低下,把执法权当作牟取本部门利益的手段,有利的事争着管,无利的事不愿管,执法交叉、执法空白现象并存。这些现象的存在严重败坏了行政机关的形象,降低了政府在老百姓心中的威信。#p#分页标题#e#

  从根本上解决这些问题,必须改革和完善行政执法体制,实行相对集中行政执法权。当时的主要考虑是:第一,党的十四届五中全会(建议》提出,要按照政企分开和精简、统一、效能的原则,转变政府职能,改革和调整政府机构。这是对改革和完善行政执法体制提出的明确要求。建立社会主义市场经济体制必须有一个保证政令杨通、协调统一、调控有力的行政执法体制,其基本要求是权力统一、机构精简、富有效率。以分工越来越细、职责不清为特征的分散的执法体制难以适应建立社会主义市场经济体制的需要。第二,立法中"办一件事,设一个机构,立一个法,多一道办事手续,增加一项收费、罚款"的现象实际上是不合理的行政执法体制在立法上的反映,人民群众对此反映强烈,如果不采取措施相对集中行政执法权,我国法制建设就将有走向反面的危险,社会稳定和经济发展都会受影响。第三,许多地方通过建立综合执法制度或者巡警执法制度,使行政执法权相对集中,取得了较好的社会效果,人民群众非常拥护。

  国务院对贯彻实施行政处罚法确立的相对集中行政处罚权制度十分重视,多次下发文件作出具体部署。自1997年以来,按照国务院有关文件的规定,23个省、自治区的79个城市和3个直辖市经批准开展了相对集中行政处罚权试点工作,并取得了显著成效,对深化行政管理体制改革、加强行政执法队伍建设、改进行政执法状况、提高依法行政水平,起到了积极的作用。实践证明.国务院的试点工作的阶段性目标已经实现,进一步在全国推进相对集中行政处罚权时机工作的时机基本成熟。为此,2002年8月,国务院专门下发了(关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》(国发(2002) 17号),授权省、自治区、直辖市人民政府可以决定在本行政区域内有计划、有步骤地开展相对集中行政处罚权工作,并对开展相对集中行政处罚权工作的指导思想、相对集中行政处罚权的范围以及进一步做好相对集中行政处罚权工作的要求作出了明确而具体的规定。

  行政许可法确立相对集中行政许可权制度的基础在于:一是,实行相对集中行政处罚权制度所积累的经验,为相对集中行政许可权提供了成功范本和实践基础;二是,行政许可实践中存在的一些突出问题对行政许可权的相对集中提出了迫切需要。据200()年上海市行政许可状况的调研报告显示,由于行政部门之间职责分工过细,且相互之间未形成科学的协调配合机制,因而在考虑对某一方面加强行政管理、加强事先审查控制的措施时,采取的往往是增加一个事前审查控制的部门,增加一道许可环节,其结果导致,对某种事项的行政管理,往往需要经过多个部门、多个环节的多个许可。可以预计,随着行政部门的分工越来越细,行政部门职责交叉重且愈演愈烈,申办一个事项、申请一个项目需要经过审批的行政部门越来越多,行政许可的环节越来越繁琐,申请获得许可的周期也越来越长。又据了解,某一地市级的行政审批项目多达1500多项,其夜盖面几乎涉及到绝大多数行政机关和行业。更为严重的是,在相当一部分行政审批手续的办理中,申请人需要跑很多部门,盖很多章,并且每个部门都要求提交繁杂的文件及其他相关材料。比如,某地级市一个技改项目从立项到开工需要17个部门办理34道手续,至少要盖52枚公章;一个建设项目从立项到开工共涉及9个部门和单位,59个审批环节,至少要盖55枚公章;一个外商投资项目从申请到办结,时间拖了近2年。针对这些问题,借鉴行政处罚法的做法,行政许可法确立了相对集中行政许可权的原则。

  相对集中行政许可权的优点在于:一是,在一个部门许可制度下,许可事项原来所涉及的相关部门不再享有实质性的许可权,原来由多个部门行使的许可权统一由一个部门行使,有助于从源头上消除多头许可的弊端。二是,由一个部门统一实施行政许可,避免了多部门分别许可可能产生的各种矛盾,提高许可效率,降低许可成本。三是,促进许可事项本身的整合、归并,加快市场准人。#p#分页标题#e#

  在行政许可法起草过程中,对相对集中行政许可权,各方面也有不同看法。有人认为,行政许可权属于专项权力,具有专业性强、要求高的特点,行政许可的功能和内容也各不相同,由一个部门行使难度较大。也有人提出,行政许可权和对行政许可的监督管理权是紧密相联的,集中行政许可权可能会对行政许可的监督管理带来困难,反而会削弱行政管理的效能。在全国人大常委会审议行政许可法的过程中,还有常委委员提出,目前,我国有两类实行垂直领导的行政机关,一类是中央以下垂直领导,另一类是省、自治区、直辖市以下垂直领导,对这两类行政机关的行政许可权是不是都能与其他行政机关的行政许可权一样相对集中由一个行政机关行使,还需要慎重研究,立法在这方面应当为地方开展的综合行政执法试点留有空间。考虑到相对集中行政许可权需经国务院批准,至于哪些领域、哪些行政机关、哪些内容的行政许可权能够相对集中,可以在实际工作中具体掌握,行政许可法本身只对相对集中行政许可权作原则规定即可。

  根据开展相对集中行政处罚权工作的经验,相对集中行政许可权工作也应当由国务院统一部署,先在部分地方进行试点,在试点取得经验的基础上,再在全国全面推开。估计,按照惯常做法,行政许可法出台后,国务院将以文件的形式下发一个贯彻实施行政许可法的通知,其中,通知将对如何开展相对集中行政许可权的试点工作作出一些初步的部署。在设计相对集中行政许可权试点方案时,可以考虑利用现有各地已建立的行政审批中心,将其改造成享有实质性行政许可权力的、统一办理原由各部门分别办理的经常性行政许可事项的许可实施机构,这样,可以解决审批中心与原部门之间的复杂关系,使中心具有真正的许可权力,避免"前店后厂"现象,凡进人这里的申请人皆可以直接办理各种经常性行政许可事项,大大便利当事人'

  但值得注意的一点是,包括相对集中行政处罚权在内的相对集中行政执法权的目的是将行政执法机构或者行政机关的数目减下来,可实践中普遍存在一个问题,那就是行政处罚权相对集中了,相对集中行政处罚的机构或者综合执法机构也成立了,但是原有的行政机构并未撤并,相对于集中行政处罚权之前,行政机构不但没有减少,反而增加了。在推行相对集中行政许可权的过程中,应当尽量避免这类问题的发生,将相对集中行政许可权与政府机构改革和职能重组结合起来,对原由有关行政机关行使的管理权根据需要进行调整和重新配置,防止职责重叠、权力交叉,真正实现以政企分开、政事分开为主要特征的职能转变。

  第二十六条 行政许可需要行政机关内设的多个机构办理的,该行政机关应当确定一个机构统一受理行政许可申请,统一送达行政许可决定。

  行政许可依法由地方人民政府两个以上部门分别实施的,本级人民政府可以确定一个部门受理行政许可申请并转告有关部门分别提出意见后统一办理,或者组织有关部门联合办理、集中办理。

  [释义l本条是关于实施行政许可过程中的一个窗口对外、统一办理或者联合办理、集中办理的规定,体现了行政许可实施和运行制度的创新。

  多部门、多环节、交叉重复许可,是我国行政许可制度的重大弊端之一。据浙江省政府法制办2000年9月《关于行政审批改革的几点意见和建议》显示,多头审批现象相当突出。比如,以开办旅馆、宾馆申领营业执照为例,其需要经过的许可环节至少涉及治安许可、特种行业许可、消防许可、食品卫生证、公共场所卫生许可等五个环节,其中三个在公安内部,二个在卫生内部,如果有的再加上环保排污许可,有些可能涉及文化经营许可、体育经营许可、烟草零售许可等,就更多了。再如,重大建设项目工程审计预决算验证资质,就有计委、建设、审计、财政等多家审批单位;音像制品经营管理,既涉及省、市、县三级管理,又涉及广电、文化、新闻出版等多个部门。又据了解,某一地市级的行政审批项目多达1500多项,覆盖了绝大多数行政机关和行业。更为严重的是,在相当一部分行政审批手续的办理中,申请人需要跑很多部门,盖很多章。加之,在行政机关办理行政许可过程中,存在着"门难进,脸难看"的间题,群众对此反映强烈。#p#分页标题#e#

  针对这些问题,自1998年2月深圳率先推行行政审批制度改革以来,全国各地陆续开展了这项工作,取得了一定的成效。各地在审批制度改革的实践中探索、创新形成了一系列新型的实施行政许可的运作机制,例如,建立了一批便民服务中心、一站式审批中心、一门式审批协调机构、政务超市、集中审批大厅等审批服务机构,据统计,全国至少有14个省市的上百个地市县设立了类似的行政服务中心,同时,还创设了一系列对减少环节、提高效率行之有效的办理许可事项的具体做法。比如,一个窗口对外、集中受理,有的地方将其称之为"一门受理、窗口运作、统一收费、承诺办结"的"一站式"服务方式,绍兴、连云港、徐州、无锡、盐城、宿迁等地都是采用这种方式。又如,并联审批,这是杭州较早研究探索的一种审批方式,其后,上海、北京等地纷纷效仿。其基本做法是,对企业的前置性审批项目,一改过去由申请人一个部门、一个部门分别挨家跑的做法,实行"工商受理,抄告相关,并联审批,限时完成",即工商部门受理企业申请后,抄告相关行政部门,在规定的时间内,各部门同时进行审批,并通过网络进行意见反馈。再如,在一些地方,也有对孺几个部门分别审批的事项,明确一个主办部门,采取联合审批或者会签的做法,实行主办单位负责制,做到多项合一、一次收文,联合审批、一次审结。此外,在实行"一站式"服务的集中式审批做法中,对不同的审批事项实行分类办理。比如,对比较简单的审批事项直接在中心当场办理,对比较复杂的如建设项目、工商登记、税务登记,中心先受理后提请部门论证、决定,实行"六个制"的操作方法,在规定的时间内办结。即通常说的,一般事项实行直接办理制,特殊事项实行承诺办理制,涉及几个部门的事项实行联合办理制,需要上报事项实行跟踪办理制,国家明令限制的事项实行明确答复制,进人中心的所有收费项目实行一个窗口收费的扎口管理制。

  各地改革行政许可实施制度的实践,规范了政府行为,办事程序有所简化,办理时限有所缩短,企业和其他市场主体的支出、负担有所减轻,社会成本有所降低,在一定意义上也促进了政府职能转变,提高了行政效率,促进了部门工作方式和工作态度的转变,基层受益,群众受益。以绍兴市"便民服务中心"为例。该中心成立于200(,年9月,其作为市政府的派出机构,主要履行有关行政审批的组织、协调、监督、管理和服务职能。在对该中心职能进行科学定位的基础上,市政府专门规定了关于中心审批的四项原则:一是,能进则进。凡是符合进中心条件的部门和审批项目,一律进人中心,这样就把审批事项较多,且与企业和个人关系密切的计委、经委、外经、建设、公安、工商、土地、房管、劳动、环保等部门纳人中心。二是,一事一地。即一个审批项目只能在一个地方办理,凡已进人中心的审批事项不再到原部门去办。三是,充分授权。部门对在中心设立的窗口要充分授权,使窗口能够独立行使审批权。四是,既受又理。各窗口既能受理审批事项,又能办理审批事项。通过这四项原则使中心实现了一站式审批和全过程服务,使企业和个人能够"进一家门办成,盖一个章办好,收规定费办完,按承诺日结"。为了使中心规范运作,中心对外实行"三个五"的运作机制。一是,"五公开",即向社会公开中心的服务内容、办事程序、申报材料、承诺时限、收费标准;二是,"五件管理",即将审批事项分为即办件、承诺件、联办件、退回件和补办件,并分别规定相应的处理办法;三是,"五制办理",即对一般事项实行即时办理制,特殊事项实行承诺办理制,重大事项实行联合办理制,控制事项实行明确答复制等。由于审批的程序非常规范,中心的运作效果理想,截止2002年4月13日,中心共受理各类审批事项138160件,已办结124860件,按期办结率达100%。这些改革成果为立法积累了一定的经验。#p#分页标题#e#

  各地集中办理行政许可事项的各种服务中心的出现,是行政审批制度改革迈出的重要一步,很大程度上实现了行政许可实施从分散向集中、从无限期向限时、从申联式向并联式的转变,从部门分块许可向整体许可的转变,在各地受到群众的广泛欢迎和好评。但各种集中审批服务中心在发展中也遇到不少困扰。比如,审批服务中心的机构性质和定位问题、窗口审批工作人员的职责和权限、集中管理、奖惩和任用等问题、审批中心窗口与后方单位职能部门之间的关系问题、行政审批中涉及的印鉴使用与管理问题、承诺办结时间与审办质量的关系问题,等等,都需要进一步探索和规范。也有人认为,集中式审批中心造成了人力资源的浪费,重复建设造成了财力浪费,而且打破了现有行政管理体制,增加了行政环节和行政成本。其实,各种审批服务中心的根本缺陷在于,这种中心只具有咨询和协调职能,很大程度上只是各部门联络和沟通的渠道,中心本身并无实质性的审批权以及审批人员的管理权,至多原部门和中心实行双重管理,因此,具有一定的脆弱性。一旦中心失去支持,部门间缺乏合作,建立在中心之上的许可运作不仅可能会出现反弹,致使中心破产,回归原状,而且有可能加大部门间的磨擦和冲突。同时,一些重大、复杂的许可事项,很难完全进人中心运作,"前店后厂"在所难免。

  上海浦东新区在行政审批改革试验中,在部分企业设立、开业所涉及的10个行政许可事项中试行告知承诺制。其基本做法是,由工商部门一家受理,在核定的经营范围时,书面告知申请人从事某一生产经营活动所应当遵循的法律法规和应当符合或者达到的条件、标准和要求以及企业应当承担的法律责任。在申请人书面承诺已达到法律法规规定的条件、标准和要求,并承诺承担相应的法律责任后,即可对申请人所申请的事项表示同意或者许可,并在7个工作日内由许可机关和工商部门分别颁发许可证和营业执照。许可机关应视所申请事项具体情况,在三个月内对企业是否符合或者达到条件、标准和要求进行核查。对经核查不符合或者未达到相关条件、标准和要求的,可给予必要的行政处罚或者采取必要的行政措施,直至撤销同意或者许可。有学者对此评价认为,告知承诺制一反行政机关主导的传统行政许可理念,运用契约形式来处理法律上的强制性规定,用双方合意来处理传统上行政机关的单方权力行为,在保持行政机关必要的控制权的前提下,最大限度地发挥了市场主体的能动作用,是行政许可迈向市场化的重大举措,更是行政许可价值取向的根本性转变,有可能引起我国行政审批制度改革的根本性转变。但告知承诺制在法律上存在障碍,主要表现为:一是,告知承诺制没有法律法规依据,我国对一些企业仍然实行前置性许可。二是,告知承诺制意在通过承诺协议"逐步实现责任主体由政府部门向市场主体的让渡",有可能导致某些许可机关以此为由放弃监管责任,为某些行政机关规避许可责任提供借口。三是,告知承诺制有可能忽视对第三人的保护。因为许可机关在有申请人的承诺而直接给予申请人许可之后,申请人即获得了从事经营的合法资格,但在许可机关检查之前,申请人是否符合从事经营的法定条件,皆系于申请人的一纸承诺。在此情况下,与申请人进行业务往来的第三人的风险势必增加。也正因为如此,告知承诺制目前一般只适用于以下几类审批项目:一是,审批只需形式审查,而重点是审批后监管的项目;二是,不涉及公民人身权、财产权以及不涉及公共安全或者公共利益的项目;三是,符合中国加人世贸组织承诺开放领域的项目。行政许可法在全国人大常委会审议期间,也有人提出行政许可法应当对告知承诺制作出规定。但多数意见认为,作为一种试验,地方可以进行探索,但在有关法律、法规未作修改前,由行政许可法对这个问题作出统一规定的条件尚不成熟。据此,行政许可法对此没有作出相应规定。#p#分页标题#e#

  对各地改革行政许可实施制度的不同做法,存在不同认识也是正常的,应当允许各地根据各自的实际情况,继续研究和探索改革行政许可实施制度的新机制和新办法,其最终目的都是建立适应社会主义市场经济体制要求的新型行政许可制度。对此,行政许可法没有对实践中出现的这些行政许可实施制度方面的新做法作出或肯定或否定的全面评价,而是针对社会上反映行政许可实施中存在的突出问题,将目前看得准的、确实有利于基层、有利于老百姓办事、有利于生产力发展的一些做法用法律的形式固定下来,对有关行政许可实施主体作提出义务性的规定,如"一个窗口对外",对一些一时还看不太准、需要结合各地具体情况具体分析、仍需继续研究和探索的做法作出引导性的规定,如统一办理或者联合办理、集中办理。

  本条规定主要涉及两个方面:

  一是,针对实践中有的行政许可事项需要到行政机关内设的多个机构办理时,申请人往往要在同一部门的不同内设机构之间来回奔波,实际上将实施行政许可的内部程序完全外部化。行政许可需要行政机关内设的多个机构办理的,该行政机关应当确定一个机构统一受理行政许可申请,统一送达行政许可决定。这是对行政许可实施机关明确提出的义务性要求。这种做法在实践中通常被形象地称为"一个窗口对外",按照这种做法,申请人在申请行政许可时,一般只需与行政机关确定的一个统一的机构接触,由这个统一的机构受理申请,并由该机构向申请人送达行政许可决定,这样就避免了申请人为办理一项行政许可而跑多个内设机构的辛劳,降低了申请人的成本。

  二是,在过去的实践中,对从事某一项活动可能需要由地方人民政府两个以上的部门分别实施行政许可,往往实行并联式审批,申请人跑完一个部门后,再去跑另一个部门,这样,对涉及多个部门实施行政许可的事项,申请人获得许可可能已经是几个月甚至是一、二年后的事情了。比如,据上海市2001)年9月(关于上海市行政许可状况的调研报告)显示,从事建筑工程项目需要经过的行政许可最多,一般在100个环节以上,工业企业项目的行政许可环节要比商业企业的行政许可环节多。具体说,以房地产项目为例,从申请到销售现房至少需经过,个行政许可,包括立项审批、规划用地许可、环境测试审核、可行性报告审核、建设用地审批、建设用地规划许可、建设工程规划许可、建设工程卫生防疫许可、消防审核、施工许可、使用煤气许可、供电许可、污水排放许可、电话进区许可、给水许可、有线电视进户审批、住宅建设配套审批、预售许可,等等。再如,以开办旅馆、宾馆申领营业执照为例,其需要经过的许可环节至少涉及治安许可、特种行业许可、消防许可、食品卫生证、公共场所卫生许可等五个环节,如果有的再加上环保排污许可,有些可能涉及文化经营许可、体育经营许可、烟草零售许可等,就更多了。还如,重大建设项目工程审计预决算验证资质,就有计委、建设、审计、财政等多家审批单位;音像制品经营管理,既涉及省、市、县三级管理,又涉及广电、文化、新闻出版等多个部门。

  为解决办理需由两个以上部门分别实施行政许可的事项中所面临的程序复杂、时限过长的问题,行政许可法本条提供了三种可供选择的方案:一是,本级人民政府可以确定一个部门受理行政许可申请并转告有关部门分别提出意见后统一办理;二是,本级人民政府可以组织有关部门联合办理;三是,本级人民政府可以组织有关部门集中办理。这一规定是引导性的,各有关地方人民政府可以根据自己本地的实际情况决定采用何种方式。

  第一种方案"一个部门受理行政许可申请并转告有关部门分别提出意见后统一办理"类似于地方实践中的"工商受理,抄告相关,并联审批,限时完成"的做法。这种方式多在基本建设项目审批、企业工商登记许可中采用。比如,北京市政府《关于实行企业登记互联审批意见的通知》规定,在全市范围内实行企业登记"一家承办、转告相关、互联审批、限时完成"审批制度。结果,409个相关职能部门都实现了互相联通,企业取得营业执照的时间缩短了三分之二,前置审批事项减少了四分之三,受到企业的普遍欢迎。第二种方案"联合办理"类似于主办单位负责制,对需几个部门分别审批的事项,先明确一个主办部门,然后采取联合审批或者会签的做法,实行多项合一、一次收文、联合审批、一次审结。烟台市行政审批中心对需几个部门办理的审批事项实行的"联审办理制"也属于联合办理,其做法是,由第一责任窗口协调联办窗口办理,或由中心管理办公室主持召开联审会议,协调各有关部门在规定的时限内办结审批事项。第三种方案"集中办理"相当于前面介绍的集中审批服务中心、审批大厅等。#p#分页标题#e#

  这三种方案设计的共同之处在于,改变了多部门互不关联、按先后顺序进行串联式审批的方法,具有诸多优点,但其只是治标之策,而非治本之策。因为从根本上说,这些带有并联式特点的许可实施方式并没有改变多头许可的问题,各个部门事实上都在行使着各自的许可权,改变的只是许可实施的运作方式和运作程序,强化了部门间的协调机制。相比而言,推行相对集中行政许可权在目前可能不失为一种较好的选择。

  第二十七条 行政机关实施行政许可,不得向申请人提出购买指定商品、接受有偿服务等不正当要求。

  行政机关工作人员办理行政许可,不得索取或者收受申请人的对物,不得谋取其他利益。

  I释义]本条是关于行政机关及其工作人员在办理行政许可事项中应当遵守的纪律约束的规定。

  行政机关及其工作人员在办理行政许可事项中应当遵守的纪律约束主要包括两个方面:一是,不得向申请人提出购买指定商品、接受有偿服务等不正当要求;二是,不得索取或者收受申请人的财物,不得谋取其他利益。

  国务院在提请全国人大常委会审议行政许可法(草案)的说明中提到,行政许可过多、过滥的原因之一在于,有些行政机关把行政许可作为权力"寻租"的一个手段。有的行政机关凭借手中权力变无偿服务为有偿服务,有的行政机关通过中介组织把本应由企业和其他组织自愿选择的服务变成了强制性服务,导致不少企业、个人为了取得行政许可,要给好处、托关系,助长了腐败现象的蔓延。在一定意义上,行政许可已经成为一个腐败源。正是为了解决这个问题,本条才对行政机关及其工作人员在办理行政许可事项中应当遵守的纪律约束作出了有针对性的具体规定。

  本条对行政机关及其工作人员在办理行政许可事项中应当遵守的纪律约束所作规定的法理基础源于行政正当原则中的"避免偏私"或者说"禁止单方面接触"。行政正当原则源于英国的自然公正原则和美国的正当法律程序原则,直接体现了现代法治国家对行政权力公正行使的最低限度,从根本上承载了现代行政程序的基本价值。追求行政程序正义,是确保程序正义观念在行政行为中得以实现的重要保障。其基本含义在于行政权力的运行必须符合最低限度的程序公正标准,具体包涵避免偏私、行政参与和行政公开三项内容。

  避免偏私,是指行政机关在行政程序过程中应当保持一种超然和不偏不倚的态度和地位,不得受各种利益或者偏私的影响。相反,如果行政机关在办理行政许可事项时,向申请人提出购买商品等不正当要求,或者索取或者收受申请人的财物或者其他利益的话,行政机关就不可能再保持中立了。在行政程序中贯彻"避免偏私"原则,不仅要求行政机关在实施行政行为时实际上没有偏私的存在,而且在外观上也不能让人们有理由怀疑有偏私的存在。这就需要一系列制度来加以保证,其中包括禁止单方面接触制度。

  本条第2款也曾采用过"禁止单方面接触"这种提法,但在全国人大常委会审议过程中,有常委委员提出,"单方面接触"在实践中不好界定,建议删去。其实,"禁止单方面接触"是行政程序法中确保行政行为公正和避免偏私的一项重要制度。比如,(美国行政程序法)第557条规定,行政机关以外的任何与程序有利害关系的人不得就案件的是非曲直问题向机关的任何成员、行政法官或者其他参与或者有理由预料可能参与行政裁决程序的官员单独表示意见,或者促成这种意思表示。机关的任何成员、行政法官或者其他参与或者有理由预料可能参与行政裁决程序的官员,不得单独表示意见,或者促成这种意思表示。

  第二十八条 对直接关系公共安全、人身健康、生命对产安全的设备、设施、产品、物品的检脸、检浏、检疚,除法律、行政法规规定由行政机关实施的外,应当逐步由符合法定条件的专业技术组织实施。专业技术组织及其有关人员对所实施的检脸、检浏、检疚结论承担法律责任。#p#分页标题#e#

  【释义】本条是对直接关系公共安全、人身健康、生命财产安全的设备、设施、产品、物品需要通过检验、检测、检疫等方式确认其是否符合技术标准或者技术规范的行政许可应当逐步授权专业组织实施的指导性规定。

  根据行政许可法第22条的规定,行政许可由具有行政许可权的行政机关在其法定职权范围内实施。此外,行政许可法还对授权实施行政许可作了规定。行政许可法第23条规定,法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织,在法定授权范围内,以自己的名义实施行政许可。但这里并未具体规定哪些行政许可可以授权给其他组织实施。

  本条对可以授权给其他组织实施的行政许可的范围提供了一定的指导,即专业性比较强、技术性要求较高的行政许可事项,可以逐步授权给专业技术组织实施,具体说,对直接关系公共安全、人身健康、生命财产安全的设备、设施、产品、物品的检验、检测、检疫,除法律、行政法规规定由行政机关实施的外,应当逐步由符合法定条件的专业技术组织实施。既然专业技术组织经授权实施有关特定设备、设施、产品、物品的检验、检测、检疫等行政许可事项,那么,其自然应当对所实施的检验、检测、检疫结论承担法律责任。

  逐步由专业技术组织实施有关专业性、技术性较强的行政许可,这是行政管理发展专业化、技术化、社会化的要求,也是政府转变职能、改革行政管理体制的需要。国务院在《关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》(国发〔2002〕17号)中明确要求,要理顺行政机关与专业服务组织的关系,对于目前行政机关内设或者下设的各类技术检测、检验、检疫机构,要创造条件将这类机构从有关行政机关中逐步剥离出来,面向社会广泛提供技术服务,成为依法独立从事技术检测、检验、检疫活动,并对其技术结论独立承担法律责任的专业服务组织。

  国务院于2003年3月11日公布、6月1日起施行的(特种设备安全监察条例)在特种设备的检验、检测方面,体现了本条规定的精神。该条例规定,对涉及生命安全、危险性较大的锅炉、压力容器、压力管道、电梯等特种设备的检验检测,由经国务院特种设备安全监督管理部门核准的特种设备检验检测机构依法进行。特种设备检验检测机构,应当具备下列条件:(1)有与所从事的检验检测工作相适应的检验检测人员;(2)有与所从事的检验检测工作相适应的检验检测仪器和设备;(3)有健全的检验检测管理制度、检验检测责任制度。特种设备检验检测机构和检验检测人员对检验检测结果、鉴定结论承担法律责任。