第五十一条 因土地承包经营发生纠纷的，双方当事人可以通过协商解决，也可以请求村民委员会、乡（镇）人民政府等调解解决。

　　当事人不愿协商、调解或者协商、调解不成的，可以向农村土地承包仲裁机构申请仲裁，也可以直接向人民法院起诉。

　　【释义】 本条是关于争议解决途径的规定。

　　土地承包经营纠纷主要是指在土地承包过程中发包方与承包方发生的纠纷，也包括土地承包当事人与第三人发生的纠纷。本法第2章第1节规定了发包方和承包方的权利和义务，在本法第21条规定的承包合同中，发包方和承包方还可以具体约定双方的权利和义务。如果一方违反了法定的义务或约定的义务，就会引起纠纷。本法第54条还规定了基于发包方的过错而导致纠纷的情形。这些情形是：(1)干涉承包方依法享有的生产经营自主权；(2)违反本法规定收回、调整承包地；(3)强迫或者阻碍承包方进行土地承包经营权流转；(4)假借少数服从多数强迫承包方放弃或者变更土地承包经营权而进行土地承包经营权流转；(5)以划分“口粮田”和“责任田”等为由收回承包地搞招标承包；(6)将承包地收回抵顶欠款；(7)剥夺、侵害妇女依法享有的土地承包经营权；(8)其他侵害土地承包经营权的行为。因土地承包发生纠纷的原因很多，据一项对百起农村承包合同纠纷的调查显示，主要原因有：一是在实行家庭联产承包责任制的前期由于缺乏经验，盲目发包。主要表现为对标的物缺少正确的认识和评估，承包基数过低。由于时过境迁，受物价上涨、技术投入、科学管理等方面因素的影响，收益与投入悬殊，经济利益分配失去平衡，发包方要求调整承包基数而引起纠纷。二是行政干预。例如行政决定要求发包方收回承包地，搞适度规模经营而引起的纠纷。再如行政干预承包户的经营自主权，一些地方要求搞“一乡一品，一县一品”等。三是违背民主评议原则，以不正当手段进行发包和承包。个别村干部利用职权，以欺骗、胁迫等不正当手段，甚至入暗股，自发自包，引起群众不满，酿成纠纷。四是“红眼病”诱发纠纷。一些人“平均主义”、“大锅饭”思想根深蒂固，不能正确对待承包人经过精心管理、辛勤劳动获得的收益，对这部分通过劳动先富起来的人产生嫉妒心理，要求重新分配。有的发包方屈从这种压力收回承包地而重新发包引起纠纷。五是双方不按合同约定履行自己的义务，如发包方不按合同约定履行在购买化肥、农药、种子等生产资料方面的服务义务，或者承包方不按合同约定履行缴纳税费的义务等。六是承包方对土地进行掠夺性经营或者改变土地用途引起纠纷。总之，农村土地承包发生纠纷影响了农村的稳定，影响了农民生产的积极性。为了维护二十多年来在农村建立的以家庭承包和统分结合的双层经营体制，坚持调动和保护农民的生产积极性，稳定土地承包关系，新制定的农村土地承包法有必要为这些纠纷提供一些行之有效的解决途径。这些途径有以下几种：

　　（一）协商。发包方与承包方发生纠纷后，能够协商，达成协议，是最好的解决办法。即节省时间，又节省人力物力。但不是事事都能够通过协商解决的，况且还有当事人不愿意通过协商解决问题。因此，当事人不愿协商，或者协商不成的，可以通过调解、仲裁、诉讼的途径解决。

　　（二）调解。当事人可以将纠纷通过调解解决，但调解不是仲裁或诉讼的必经程序。调解人可以是公民个人，也可以是人民政府及其有关部门，还可以是其他社会团体、组织。本条规定了几种主要的调解单位，对于村民小组或村内的集体经济组织发包的，发生纠纷后，可以请求村民委员会调解；对于村集体经济组织或村民委员会发包的，发生纠纷后，可以请求乡（镇）人民政府调解。其他的调解部门可以是政府的农业、林业等行政主管部门，也可以是政府设立的负责农业承包管理工作的农村集体经济管理部门。例如某市的农业联产承包合同条例规定，在市、区、县、乡（镇）人民政府设立农村合作经济经营管理部门，主管本行政区域内农村土地承包合同的管理工作。当事人不愿协商或者协商不成的，可以将纠纷提交所在乡（镇）的农村合作经济经营管理部门调解。

　　（三）仲裁。当事人不愿协商、调解，或者协商、调解不成的，可以向农村土地承包仲裁机构申请仲裁。我国于1994年通过并施行了仲裁法，在第77条规定“农业集体经济组织内部的农业承包合同纠纷的仲裁，另行规定”，不属于仲裁法的调整范围。理由是农业承包合同纠纷有不少特殊性，对提请仲裁的条件、案件的管辖、仲裁与诉讼的关系上与一般的商事仲裁也应有所区别。从目前我国的立法看，还没有一个全国统一的农业承包合同纠纷仲裁的法律，有关农业承包合同纠纷仲裁的规定主要是各地方制定的地方性法规，还有一些是地方政府制定的规章。目前，我国有部分省、自治区、直辖市在县、乡两级设立了农业承包合同纠纷仲裁委员会。根据各地方关于农业承包合同仲裁的规定，做一简单介绍：

　　1.仲裁机构。有的地方规定由有关部门专业人员组成，办公室设在县、乡两级农村承包合同经营管理部门。有的地方规定是向农村承包合同管理部门申请仲裁。

　　2.仲裁协议。有的地方规定，农业承包合同发生纠纷时，在没有仲裁协议的情况下，任何一方当事人均可向所在地仲裁委员会申请仲裁。有的地方规定，双方当事人必须在承包合同中有仲裁条款或者发生纠纷后达成书面仲裁协议，才能申请仲裁。

　　3.管辖。农村土地承包合同的仲裁实行地域管辖，一般为发包方所在地的仲裁委员会。如某市农村集体经济承包合同管理条例第33条第1款规定：“承包合同纠纷可以根据合同中的仲裁条款或者事后达成的书面仲裁协议，向发包方的上一级承包合同管理部门申请仲裁。”

　　4.仲裁程序中的调解。从各地方制定的承包合同条例来看，各地都比较注重仲裁程序中的调解，并规定仲裁庭出具的调解书与裁决书具有同等法律效力。因为仲裁庭所要解决的主要是农村集体经济组织与其成员之间的纠纷，如果能用调解的方法解决纠纷，对防止矛盾激化，稳定农村的生产、生活秩序都是极其有利的。

　　5.先予执行。为了保证农业生产的正常进行，各地都规定了在纠纷发生后，对农村种植业、养殖业等季节性的承包合同纠纷应及时处理，农村土地承包合同仲裁委员会认为必要时，可裁定先恢复生产，然后解决纠纷。这是农村土地承包合同仲裁的一大特色，有利于农村经济秩序的稳定。

　　6.关于裁决书的效力及裁审关系将在下一条中介绍。

　　（四）诉讼。按本法规定的仲裁与诉讼的程序关系是：仲裁不是诉讼的必经程序，即农村土地承包合同发生纠纷后，可以不经协商，不经调解，也不经仲裁，当事人可以直接向人民法院起诉。

　　本条有两个问题需要明确：

　　第一，侵权纠纷能否申请仲裁？应当说仲裁的范围主要是农村土地承包合同纠纷，但侵犯土地承包经营权的纠纷也可以申请仲裁。比如本法第54条规定的发包方的下列行为：(1)干涉承包方依法享有的生产经营自主权；(2)强迫或者阻碍承包方进行土地承包经营权流转；(3)剥夺、侵害妇女依法享有的土地承包经营权。对于以上行为所引起的纠纷，都可以申请仲裁机构予以仲裁。

　　第二，以其他方式承包的合同发生纠纷能否向商事仲裁机构申请仲裁？我国仲裁法第77条规定，农业集体经济组织内部的农业承包合同纠纷的仲裁，另行规定。这里明确规定的是“内部”，即家庭承包方式中发生的纠纷不属于商事仲裁机构的仲裁范围。那么，“四荒”地等通过招标、拍卖、公开协商的方式承包，特别是由本集体经济组织以外的人承包的，签订的承包合同纠纷能否适用仲裁法呢？这个问题法律尚未作明确规定。当事人协议选择适用仲裁法的，也可以根据当事人的意愿，通过总结实践经验，进一步完善有关“四荒”地纠纷的仲裁制度。