第十九条　未经国务院银行业监督管理机构批准，任何单位和个人不得设立银行业金融机构或者从事银行业金融机构的业务活动。

　　[释义]　本条是关于非法设立银行业金融机构和非法从事银行业金融活动的规定。

　　银行业是专门从事货币资金融通的行业，银行业的稳定和发展与广大社会公众的利益休戚相关。因此，各国均对银行业实行严格的市场准入制度，我国也不例外。本法第十六条明确规定，设立银行业金融机构必须经国务院银行业监督管理机构审查批准，即银监会审查批准。前些年，一些地方、部门、企事业单位和个人乱集资、乱批银行业金融机构，乱办银行业金融机构的问题相当严重。非法银行业金融机构和非法从事银行业金融活动往往吸收资金数额巨大、涉及面广、手段多样，欺骗性强，且往往与贪污、贿赂、诈骗、侵占公私财产等犯罪活动相关，潜伏着巨大的金融风险和危机。在国家多次降低存贷款利率后，非法集资活动呈上升趋势，成为危害社会稳定的严重隐患。由于上述问题的存在，个别地方发生了挤兑、群众集体上访，甚至冲击政府机关等恶性事件。严重地扰乱了银行业金融秩序，损害了群众利益，破坏了社会稳定。

　　非法设立银行业金融机构的表现形式多种多样，主要有以下两类：

　　1．单位或者个人未经中国银行业金融机构主管部门批准，擅自设立从事或者主要从事吸收存款。发放贷款、票据贴现、资金拆借、信托投资、金融租赁、融资担保、外汇买卖等银行业金融业务活动的机构。非法金融机构的筹备组织，视为非法银行业金融机构。非法设立银行业金融机构，有的冠以银行、信用社、信托投资公司、财务公司、融资租赁公司等合法银行业金融机构的名称，有的以“钱庄”、“台会”等名称，非法从事银行业金融活动。不管其以何名称出现，只要是专门从事非法银行业金融业活动或者主要从事非法银行业金融业务活动的机构，都是非法银行业金融机构。

　　2．未经银行业金融机构主管部门批准，但经地方政府、各级政府部门及其他单位超越职权范围批准设立的从事或者主要从事银行业金融业务活动的机构。各级政府部门是指国务院银行业监督管理机构以外的中央和地方政府的职能部门。地方政府及各级政府部门不论是出于何目的，都不能违反法律规定，擅自批准设立银行业金融机构。

　　所谓非法从事银行业金融业务活动，是指未经有关银行业金融机构主管部门批准，擅自从事的下列活动：

　　1．非法吸收公众存款或者变相吸收公众存款。非法吸收公众存款是指未经银行业金融机构主管部门批准，向社会不特定对象吸收资金，出具凭证，承诺在一定期限还本付息的活动。变相吸收公众存款是指未经银行业金融机构主管部门批准，不以吸收公众存款的名义，向社会不特定对象吸收资金，但承诺履行的义务与非法吸收公众存款性质相同的活动。

　　非法吸收公众存款表现为不具有吸收公众存款主体资格的单位和个人，以吸收存款的名义，向社会开展存款业务。因此，不具有吸收公众存款资格的单位或个人从事的、符合非法金融机构和非法金融业务活动取缔办法（以下简称取缔办法）第四条规定的行为，都是非法吸收公众存款。变相吸收公众存款表现为行为人不是以吸收存款的名义，而是其他形式筹集公众资金，从而达到吸收公众存款的目的。银行业金融机构为争揽客户采取提高利率或变相提高率的方式吸收工作存款的不属取缔办法的调整范围，应当按照有关利率管理的法律加以规范，金融违法行为处罚办法对此作了规定。

　　2．非法集资是指未经依法批准，以任何名义向社会不特定对象进行集资，即单位或者个人未依法定程序，以发行股票、债权、彩票、投资基金证券或者其他债权凭证的方式向社会公众筹集资金，并承诺在一定期限内以货币、实物及其他利益等方式向出资人还本付息给予回报的行为。非法集资有如下特征：一是未经有关主管部门批准。包括未按法律、行政法规或者政策性规定由有关部门批准集资，没有批准权限的部门批准集资，有审批权限的部门超越权限批准集资等情形；二是承诺在一定期限内还本付息。还本付息的形式以货币形式为主，也有实物形式或其他形式；三是向社会不特定对象筹集资金。不特定对象是指社会公众，而不是特定的少数人；四是往往以合法形式掩盖非法集资的目的。如以投资入股等形式掩盖非法集资的实质。非法集资的形式多样，而且还在不断花样翻新。

　　3．非法发放贷款、办理结算票据贴现、资金拆借、信托投资、金融租赁、融资担保、外汇买卖。银行业金融机构依法发放贷款、非金融企业通过银行业金融机构委托贷款是合法的放贷活动。民间借贷是一般民事活动，不属于金融业务，除此之外发放贷款的行为都是非法金融业务活动。结算业务是重要的银行业金融业务之一，通常由有关银行业金融机构办理但经国务院银行业监督管理机构批准，在有些行业内部成立结算中心可以办理结算业务，但只限于为行业内部的机构之间办理结算。超出行业范围办理结算的可认定为非法金融业务活动。故非法办理结算业务是指非金融机构向社会办理结算业务。非法银行业金融业务活动会随着实践的发展而出现新的形态。

　　对银行业金融机构超出银行业监督管理机构批准的业务范围从事的银行业金融业务活动的处理，法律、行政法规和有关金融主管部门已有明确规定，不属于本条规定调整的范围。

　　4．银行业监督管理机构认定的其他非法银行业金融业务活动。

　　未经批准设立银行业金融机构或者从事银行业金融机构的业务活动的，有关主管部门有权依照有关法律、法规的规定处理，比如，根据非法金融机构和非法金融业务活动取缔办法的规定，对非法银行业金融机构和非法银行业金融业务活动，工商行政机关不予办理登记。对非法银行业金融机构和非法银行业金融业务活动，银行业金融机构不予开立账户、办理结算和提供贷款。非法银行业金融机构和非法银行业金融业务活动由国务院银行业监督管理机构予以取缔，取缔非法银行业金融机构和非法银行业金融业务活动时，任何单位和个人不得干涉，不得拒绝、阻挠。非法银行业金融机构的设立地或者非法银行业金融业务活动发生地的人民政府，负责组织、协调、监督和取缔有关工作。因参与非法银行业金融业务活动受到的损失，由参与者自行承担。

　　取缔办法还规定，因非法银行业金融业务活动形成的债权债务，由从事非法金融业务活动的机构负责清理清退。非法金融机构一经银行业金融机构主管部门宣布取缔，有批准部门、主管单位或者组建单位的，由批准部门、主管单位或者组建单位组织清理清退债权债务；没有批准部门、主管单位或者组建单位的，由所在地的地方人民政府负责组织清理清退债权债务。因参与非法银行业金融业务活动受到的损失，由参与者自行承担。非法银行业金融业务活动形成的债务和风险，不得转嫁给未参与非法银行业金融业务活动的国有银行和其他银行业金融机构以及其他任何单位。债权债务清理清退后，有剩余非法财物的，予以没收，就地上缴中央国库。因清理清退发生纠纷，由当事人协商解决；协商不成的，通过司法程序解决。

　　根据银行业监督管理法第四十三条规定：“擅自设立银行业金融机构或非法从事银行业金融机构的业务活动的，由国务院银行业监督管理机构予以取缔；构成犯罪的，依法追究刑事责任；尚不构成犯罪的，由国务院银行业监督管理机构没收违法所得，违法所得五十万元以上的，并处违法所得一倍以上五倍以下罚款；没有违法所得或者违法所得不足五十万元的，处五十万元以上二百万元以下罚款。”

　　根据刑法的有关规定，未经国家有关主管部门批准，擅自设立商业银行……或者其他金融机构的，处3年以下有期徒刑或者拘役，并处或者单处2万元以上20万元以下罚金；情节严重的，处3年以上10年以下有期徒刑，并处5万元以上50万元以下罚金。单位犯罪的，对单位判处罚金，并对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员，处3年以下有期徒刑或者拘役，并处或者单处2万元以上20万元以下罚金；情节严重的，处3年以上10年以下有期徒刑，并处5万元以上50万元以下罚金。