尽管《行政许可法》规定了“必须根据听证记录作决定”的“审判”型听证,相比《行政处罚法》与《价格法》向前迈进了一大步,但其程序的设计仍存在不少问题:

⒈听证通知的内容规定不全、确定听证时间与地点应遵循的原则不清。《行政许可法》第48条仅要求行政机关在举行听证的七日前将举行听证的时间、地点通知申请人、利害关系人,必要时予以公告。

该条规定保障的是申请人和利害关系人在合理的时间以前得到通知的权利,但通知的内容是否只限于举行听证的时间和地点,却不无疑问。例如,在竞业许可中,听证通知就应当包括所有竞业者的姓名及其申请内容,以便竞业者为行使自己的听证权利作好充分准备。

在国外,听证通知的内容除听证的时间和地点外,还包括当事人的姓名、名称及其住所,听证主持人的姓名,案件的基本内容等。另外,在确定听证的时间和地点时,也应遵循便民的原则,应充分考虑当事人或其代理人的方便和需要,不能只考虑听证主持人的便利。

⒉一律公开听证过于绝对。《行政许可法》第48条第1款第2项明确规定“听证应当公开举行”。听证一律公开,允许群众、记者旁听和报道的目的是确保行政机关的行为处于公众和舆论的持续监督之下。

即使结合《行政许可法》第5条的规定,不公开的情况也仅限于涉及国家秘密、商业秘密或个人隐私之情形。然而,从国外经验看,听证公开举行只是一个原则,如果当事人申请不公开听证,或行政机关认为公开听证难以达成听证目的,或听证公开将严重阻碍公共利益或第三人的正当利益时,听证一般不予公开。

⒊关于回避的规定存在重大缺失。《行政许可法》第48条第1款第3项规定申请人、利害关系人认为主持人与该行政许可事项有直接利害关系的,有权申请回避。但对记录员与本案有利害关系的,是否应当回避,该法没有规定。

笔者认为,当事人认为听证记录员与本案有利害关系的,有权申请回避;是否回避,由听证主持人依照法律的规定决定。

此外,广义的回避制度还应当包括禁止单方面接触制度和克服单方面影响的制度,但该法没有任何规定。“禁止单方面接触和单方面影响不仅是个法律问题,更重要是个道德问题”,缺少这一制度的保障,行政公务人员就会在其他当事人不在场的情况下与部分申请人进行单方面接触,行政许可中的腐败现象就难以避免。

⒋有关听证主持人权力与当事人权利的规定模糊,不利于听证程序的顺利进行。我国《行政许可法》只对听证主持人的资格作了粗略规定,而并未明确听证主持人的权力。

笔者认为,为保障听证程序的顺利进行,听证主持人应有权独立执行职务,不受非法干涉;为确保听证的顺利进行和维护听证的秩序,听证主持人有权采取必要的措施,包括限制当事人发表与行政许可事项无关联的言论;在必要的情况下,有权要求有关行政机关提出必要的文书或陈述意见;

在必要时传唤当事人;有权要求听证参加人提供或者补充证据,决定是否对出示的证据进行鉴定;有权依申请或依职权进行必要的调查,包括对当事人未主张的事实加以调查;有权决定听证参加人员是否可以拒绝回答另一方提出的问题或要求;有权许可当事人以外的人发言;

为明了事实争点及确定事实关系,在必要时可质问听证当事人或促其主张、举证;有权依法中止与终结听证,等等。至于当事人享有的权利,虽然可从《行政许可法》第48条中归纳与推导出来,但最好是加以明确规定。

⒌其他遗漏。按照正当程序的要求,当事人可以亲自参加听证,也可委托一至二人代为参加听证;对于当事人未参加听证但提出意见书的,应视其出席陈述其内容;

听证主持人对于一部分当事人因正当理由,没有按期出席听证或者没有在其他当事人离开听证会之前向听证主持人提交意见书的,应确定一合理期限,要求其陈述意见及提供证据(这些证据只有在让其他当事人质证并记录在听证笔录后,方可作为许可决定的依据),这一期限届满,即终结听证;

在听证结束以后,正式许可决定作出之前,行政机关如果发现新情况,认为有必要重新听证的,应当重新组织听证;行政机关的许可决定书应当载明听证笔录所反映的事实。很遗憾,上述内容在《行政许可法》中并没有反映出来。