第一条    为了规范证券发行和交易行为,保护投资者的合法权益,维护社会经济秩序和社会公共利益,促进社会主义市场经济的发展,制定本法。
    【释义】    本条是对《证券法》的立法目的和立法指导原则作出的规定。
    《证券法》的立法目的在于为了规范证券发行和交易行为。这里涉及到几个基本概念,首先是“证券”这个词在《证券法》中是有特定含义的,它只指资本证券,不包括有些学者提到的商品证券、财物证券、货币证券等凭证、文书,也就是储蓄存款单、提货单、保险单、汇票、支票等票据、单证没有包括在《证券法》调整的范畴之内。本法所指的“资本证券”是一种广泛应用的投资工具,它产生于社会经济生活中有投资和筹资的两种需要,也就是社会上人们对资金的持有有两种情况,一部分人有余钱闲置而需让出使用权以取得收益,即需要投资;另一部分人由于从事生产经营缺少资金,需要取得他人提供的资金使用权,即筹集资金。这种投资者与筹资者之间的联结,通过证券的形式来实现,也就是运用证券作为工具,体现这种投资与筹资的关系,确定双方的权利义务。具体的做法是,筹资者发行证券以取得资金的使用权,投资者购买证券作为凭证后提供资金使用权。筹资者发行的证券,先是首次发行销售给投资者,此即发行行为,从证券市场的划分来说是发行市场,又称为一级市场;投资者在发行市场取得证券,然后再转让给其他投资者,也就是在投资者之间互相转让证券,这种行为是证券交易行为,由这种行为所形成的市场称为证券交易市场,又称为二级市场。上述过程中,投资者与筹资者之间,投资者相互之间,以及与他们发生联系的许多中介机构、服务机构、监督管理机构之间,就形成了错综复杂的权利义务关系。上述这些证券发行和交易行为,以及由此而产生的权利义务关系,都应当是有规则的,不能是无秩序的。《证券法》正是为证券的发行和交易确立具有普遍约束力的行为规则,从而使证券市场得以在法制轨道上规范有序地运行。
    在《证券法》的立法指导原则中,首要的一条是保护投资者的合法权益,之所以这样规定是因为投资者向证券市场提供了资金,他们的所有权、受益权以及由于投资而享有的其他法定权利应当受到保护,不容侵犯。只有这样,才能建立正常的投资关系,保护与调动投资者的积极性,使证券市场得以存在并发展。如果无视投资者的合法权益,则会使证券市场赖以存在的基础受到损害,最终影响到它的发展。确立这项原则还有一个重要原因是投资者经常处于弱者的地位,他们的权益最易受到侵犯,所以要明确地规定加以保护。在立法过程中曾有意见提出,保护投资者的利益,是否意味着不保护其他的市场参与者的利益,这种理解值得商榷,因为在法律上提到了投资者的利益,并不等于取消或者削弱了其他市场参与者依法获得的权益,这两者是不矛盾的。
    证券市场影响广泛,涉及大批群众的切身利益,与许多经济领域都有密切关系,因此证券市场的秩序与整个社会的经济秩序是紧密相连的,所以需要通过建立良好秩序,展开公平有序的竞争,制裁证券违法活动,以收到维护社会经济秩序和社会公共利益之成效。
    《证券法》应当促进社会主义市场经济的发展,这是立法所要达到的目的,也是需要贯彻的指导原则。
    第二条    在中国境内,股票、公司债券和国务院依法认定的其他证券的发行和交易,适用本法。本法未规定的,适用公司法和其他法律、行政法规的规定。
    政府债券的发行和交易,由法律、行政法规另行规定。
    【释义】    本条是对《证券法》的调整范围和证券发行、交易活动的法律调整作出的规定。
    《证券法》的调整范围就是指本法所要规范的对象,或者说本法在哪些领域、对哪些人、哪些行为产生效力,只有对调整范围有了正确理解,才能正确地运用这部法律。下面对本条内容逐项加以介绍:
    一、本法是全国人大常委会通过的法律,在中国境内适用,体现了主权原则,这是《证券法》在地域方面的法律效力。
    二、本法所调整的是股票、公司债券和国务院依法认定的其他证券的发行和交易行为。之所以这样确定,第一,符合中国的实际情况。因为股票、公司债券已经根据《公司法》的规定在现实中存在,并且成为证券市场上的基本品种;即使发行比较早的,也按照《公司法》的规定作了规范。第二,资本市场上的投资活动一般有两种基本形态,一是发行股票,形成股权关系;二是发行债券,形成债权关系。或者说,在证券市场上所使用的融资工具有两种基本形式,一种是体现股权关系的股票,另一种是体现债权关系的债券,在债券中除了政府债券外,主要就是公司债券。所以,本法的调整范围确定为股票和公司债券的发行与交易是合适的。至于国务院依法认定的其他证券,这是考虑到实际情况极为复杂,应当在法律上留有余地,以便容纳一些新出现的品种。
    三、关于证券发行、交易活动的调整,本法作出了适宜的规定。这就是说构成证券法律制度的,不仅仅是一部《证券法》,而是若干部有关的法律、行政法规,其中主要为《公司法》。作出该规定是考虑到证券市场是现代公司制度和信用制度的产物,股票的产生来源于公司的设立,也即没有公司的设立就不会有股票的发行,因而按各国的通行做法,在《公司法》中规范股票的发行;公司债券是公司筹资的工具,因而也在规范公司行为时对其加以规范。本法的有关规定主要是作了如下处理,一是重申《公司法》的规定,二是对《公司法》的规定作了补充,三是根据新情况、新需要作出了新的规范。可知,两部法律并不矛盾,是相互衔接的。
    四、政府债券的发行和交易另行立法,不再适用本法。这是由于政府债券(包括国库券等)的发行主体、发行程序、交易方式、决策层次等都有特殊性,需要另行制定法律、行政法规加以规范。
    第三条    证券的发行、交易活动,必须实行公开、公平、公正的原则。
    【释义】    本条是对证券发行、交易活动应遵循的总原则作出的规定。
    从证券市场的基本性质和运行特点出发,所有的市场参与者必须遵循通常所称的“三公”原则,即公开、公平、公正原则,只有这样,才能创造一个保护投资者权益,鼓励公平竞争,适合社会主义市场经济需要的投资环境。
    公开原则是指有关证券发行、交易的信息要公开披露,为投资者提供证券发行人的基本情况、经营情况、财务情况,管理情况,让投资者在了解真实情况的基础上作出决策。贯彻公开原则的基本要求是,公开的信息必须充分,依法应当公开的内容要尽量满足投资者的需要;公开的信息必须真实、准确,不得有虚假内容;公开的信息必须完整,不应当有重大遗漏或者误导行为;公开信息要及时,有实际的使用价值。在证券市场中,除了信息公开外,还应当依法公开程序、公开办事规则。
    公平原则,首先要求证券市场的各个参与者在法律上享有平等地位,受到公平对待,在证券交易中有平等机会,公平地参加竞争。比如,投资者持有的股票应当是同股同权,而不能对相同的股票超出法律规定之外区别对待,实行不公平的待遇;在证券交易中无论交易额的大小,都依照法律有同等的获利机会或者承担风险的责任,不能在交易中显失公平,处于不平等的地位。
    公正原则就是指在证券市场中,适用统一的行为规则,公正地对待各方当事人,证券市场参与者的合法权益受到同等的保护,在享有权利和承担责任方面是公正的。证券市场是一个风险集中的市场,只有实行统一、公正的行为规则,公正地处理市场中产生的争执,公正地确定风险责任,公正地调整利益关系,才能保证证券市场正常有效地运行。
    第四条    证券发行、交易活动的当事人具有平等的法律地位,应当遵守自愿、有偿、诚实信用的原则。
    【释义】    本条是对证券活动中当事人的法律地位和应遵守的基本规则作出的规定。
    在证券市场中,各个市场主体,无论是买方还是卖方,他们的法律地位是平等的,不存在高低贵贱,领导与服从的问题。在证券发行过程中,投资者与筹资者虽然有特定的经济关系,但他们的法律地位并无差别;在证券交易活动中,买者与卖者都是投资者,他们的法律地位平等。《证券法》肯定证券发行、交易活动当事人的平等法律地位,这正是以法律形式肯定了社会主义市场经济的基本要求,或者说是市场主体参与市场活动的基本条件。
    自愿原则,这是商品经济中自愿让渡的原则在证券市场的运用,也就是投资者认购证券的行为,筹资者发行证券的行为,证券持有人相互转让证券的行为,都应出于自愿,也就是要尊重他们的自主权,由其自主决定,不应当进行强制,除在法律中作出特别规定的,其买卖行为不受限制。
    有偿原则,证券的转让是一种财产权利的转让,属于交换的范畴,所以应当是有偿进行的,让出证券就是转让财产权利,让出方应当取得一定的代价,受让证券的一方得到了财产权利,所以应当付出一定的代价,这是市场经济中通行的原则,《证券法》将该原则确立为证券市场中应遵守的基本原则是必要的。
    诚实信用原则,这是市场经济中一条通行的重要原则,它将法律上的要求与道德上的要求融合在一起,成为一条法定的行为准则。在市场经济中,市场主体之间相互进行交换,在证券市场中,诸如投资者以资金使用权换取股权或债权,证券发行人发行证券由投资者购买等等。虽然相互之间有敏感的利益关系,但均应当有诚意,向对方提供情况应当是真实的。诸如背信弃义,互设陷讲,坑害对方等行为,不仅仅不道德,而且破坏了证券市场的正常运行,危害极大,所以本法确立了诚实信用原则。
    第五条    证券发行、交易活动,必须遵守法律、行政法规;禁止欺诈、内幕交易和操纵证券交易市场的行为。
    【释义】    本条是对证券发行、交易必须合法进行,三种不正当行为必须禁止作出的规定。
    证券发行、交易,关系到社会公众的切身利益,牵动到若干经济领域,由此形成多方面的经济关系,因此必须是有普遍遵守的、由国家强制力保证实施的统一行为规则,以规范证券市场参与者的行为,保护投资者的利益,防范风险,惩处证券犯罪。在此,应当注意的是,证券发行与交易所要遵守的是相关的法律、行政法规,而不仅仅是某一部法律,因为“合法”的标志为一系列的法律规范。
    本法对证券发行、交易活动中的三种行为加以明令禁止。
    首先是禁止欺诈,该行为对证券市场的正常秩序具有极大的破坏性,不但坑害了投资者,而且使证券市场中的经济关系混乱,违法违规行为泛滥,酿成许多恶果,所以只有禁止证券市场中的欺诈行为,包括欺诈客户的种种行为,才能保证市场的正常运行。
    关于禁止内幕交易,这种行为破坏了证券市场上的公平竞争,使一部分人利用职务上的便利或者不正当地利用某种优势牟取不正当利益,也即内幕信息知情人员和非法获取内幕信息的人员,利用内幕信息买卖证券,从中获取非法利益。为了维护公平竞争,维护证券市场必不可少的正常秩序,必须坚决禁止内幕交易。
    禁止操纵证券交易市场,即不允许以人为的不正当方式控制证券市场的供求关系,影响证券交易价格,造成市场的异常状态,转嫁市场风险,欺骗社会公众,谋取非法利益。上述行为是以破坏正常的交易秩序,损害正常的投资活动为代价的,其结果是操纵证券市场的违法者获取了不正当利益,大多数投资受到损害,因而法律对这种行为加以明令禁止。
    第六条    证券业和银行业、信托业、保险业分业经营、分业管理。证券公司与银行、信托、保险业务机构分别设立。
    【释义】    本条是对证券业与金融业中其他行业分业经营、分业管理,以及业务机构分别设立的规定。
    金融业中的证券业、银行业、信托业、保险业各有特定的业务范围、经营方式。在我国现阶段,这些行业都处于发展过程中,分业经营、分业管理有利于提高经营水平,加强监督管理。
    关于这几个行业的有关分业经营与分业管理的规定或解释主要有:
    关于证券业,本法规定所调整的对象为股票、公司债券和国务院依法认定的其他证券。证券的集中交易场所为依法设立的证券交易所。其法定经营机构为证券公司。证券业的重要特征是以证券作为交易对象,通过证券这种金融工具将投资者与筹资者联结起来。国务院证券监督管理机构对证券业进行监督管理。
    关于银行业,主要是商业银行,其主要业务为吸收公众存款,发放短期、中期和长期贷款,办理国内外结算等。《商业银行法》规定,商业银行在中华人民共和国境内不得从事信托投资和股票业务,不得投资于非自用不动产。商业银行依法接受中国人民银行的监督管理。
    关于保险业,《保险法》明确规定,保险是指投保人根据合同约定,向保险人支付保险费,保险人对于合同约定的可能发生的事故因其发生所造成的财产损失承担赔偿保险金责任,或者当被保险人死亡、伤残、疾病或者达到合同约定的年龄、期限时,承担给付保险金责任的商业保险行为;经营商业保险业务的是依法设立的保险公司,其他单位和个人不得经营商业保险业务。国务院设立了专门机构对保险业实施监督管理。
    关于信托业,这是从事受托理财业务的行业,信托公司以受托人的身份接受他人(委托人)的财产委托,为了受益人的利益或者特定目的,对受托财产进行管理和处置,所得收益归属受益人,信托公司以手续费或佣金形式收取报酬。当前,中国的信托业正在整顿中,《信托法》的制定也正在进行。对信托业的监督管理机构是中国人民银行。
    第七条    国务院证券监督管理机构依法对全国证券市场实行集中统一监督管理。
    国务院证券监督管理机构根据需要可以设立派出机构,按照授权履行监督管理职责。
    【释义】    本条是对证券监督管理体制作出的规定。
    关于证券监督管理体制问题,在《证券法》的制定过程中经过认真研究,考虑了我国的实际情况,总结了近几年监管证券市场的实践经验,作出了法律规定,也就是使这个体制法定化。主要的内容如下:
    1.对全国证券市场实行集中统一监督管理
    我国证券市场是一个统一的大市场,证券发行是面向全国的投资者,证券交易在全国范围内进行,证券持有人遍布全国,证券的流通性也着眼于全国,因此,对证券市场的监督管理也应当是集中统一的,只有这样,才能有效地运用监督管理手段,发挥监督管理的作用。
    2.国务院设立证券监督管理机构
    证券监督管理机构是政府中的机构,它在对证券市场实施监督管理中的职责,由本法作出了规定,这个机构的具体设置由国务院决定。
    3.对证券市场的集中统一监督管理必须依法进行
    这是指对证券市场实行集中统一的监督管理并不仅仅是一项原则,也不是抽象的概念,监督管理的内容,有权采取的措施,与其他领域、其他机构的界线划分,职责界定等都应以法律规定为根据,也就是按照法律的规定具体实施。比如,股票的公开发行由国务院证券监督管理机构核准,而公司债券的发行则由国务院授权的部门审批;证券的上市交易则皆由国务院证券监督管理机构核准,这些在本法中作出了规定。
    4.国务院证券监督管理机构可以设立派出机构
    这是证券监督管理体制在组织机构方面的具体体现,就是统一设置机构,派出机构也是其直属的组成部分。即国务院监督管理机构根据需要设立若干派出机构,按照授权履行职责。当前国务院已同意在天津、沈阳、上海、济南、武汉、广州、深圳、成都、西安等九个地方设立证券监管办公室。
    第八条    在国家对证券发行、交易活动实行集中统一监督管理的前提下,依法设立证券业协会,实行自律性管理。
    【释义】    本条是对设立证券业协会作出的规定。
    主要有三层意思:
    1.设立证券业协会的前提是国家对证券市场集中统一的监督管理,不能违背这个原则,也不应当与这个原则相抵触。在立法过程中曾有一种主张,即场内集中的交易由政府的主管部门管理,场外的证券交易由证券业协会来监督管理,这种将场内、场外证券交易分割监督管理的考虑值得商榷,虽然在本法中未对场外交易作出规定,但是上述主张与对证券市场集中统一监督管理的体制并不协调。所以为使设立证券业协会与集中统一监督管理体制相适应,在本法中明确规定前提条件是必要的。
    2.依法设立证券业协会,这确立了证券业协会的法律地位;它的组成、权力机构、章程制定、职责、组织领导等,都由法律作出规定。
    3.证券业协会是社会团体法人,是证券业的自律性组织。任务为对其会员进行教育,监督、检查会员行为,使之遵守法律,并依法维护会员的合法权益,为会员提供服务,实行自律性管理。这种自律性管理是针对会员自身的管理,并不是一种行政职能。
    第九条    国家审计机关对证券交易所、证券公司、证券登记结算机构、证券监督管理机构,依法进行审计监督。
    【释义】    本条是对证券机构进行审计监督作出的规定。
    国家审计机关进行审计监督,这是在《审计法》中规定的一种国家经济监督制度,它就是国家审计机关依照法律规定的职权和程序,对被审计单位的财政收支或者财务收支的真实、合法和效益进行审计,提出审计报告。所要达到的目的,从全局来讲,是要维护国家财政经济秩序,保障国民经济的健康发展,如果从被审计单位来讲,则是监督其是否依法进行经济活动,是否遵守财经纪律。
    对证券机构进行审计监督,在《审计法》中曾作出有关规定,《审计法》第十八条规定,审计机关对国有金融机构的资产、负债、损益,进行审计监督;第十九条规定,审计机关对国家的事业组织的财务收支,进行审计监督;第二十条    规定,审计机关对国有企业的资产、负债、损益,进行审计监督;第二十六条还规定,审计机关对其他法律、行政法规规定应当由审计机关进行审计的事项,依照审计法和有关法律、行政法规的规定进行审计监督。根据《审计法》和《证券法》的规定,证券交易所、证券公司、证券登记结算机构、证券监督管理机构都是法律所规定的被审计单位,应当依法接受国家审计机关的审计监督。
    近几年来,国家审计机关对一些证券公司进行审计监督,查出并处理了一批违反财经法纪的行为,效果是显著的。在《证券法》中作出关于审计监督的规定既有现实意义又有长远的影响,表明证券机构应当有经常的、制度化的经济监督。