第十一条 基层工会、地方各级总工会、全国或者地方产业工会组织的建立，必须报上一级工会批准。

　　上级工会可以派员帮助和指导企业职工组建工会，任何单位和个人不得阻挠。

　　【释义】 本条是对工会建立程序的规定。

　　一、本条第一款规定了基层工会、地方总工会、全国产业工会和地方各级产业工会建立需要报上一级工会批准的程序。这样规定，体现了工会的领导体制，保证了我国工会组织的统一性和惟一性。工会是从全国到基层的有组织的群众团体，这种独立的群众团体，一方面要在政治上同党中央保持一致，坚持正确的政治方向；另一方面它又应当按照自己的特点和广大会员职工的愿望、要求独立自主地开展工作，这就要有组织上的保证，加强工会的统一领导。工会法规定工会成立需要上一级工会的批准，保证了我国工会组织的统一性和惟一性。这是因为，在全国建立统一的工会，是根据中国的历史、现实和工人群众的意愿作出的规定，目的是使工人群众的力量团结、统一，是符合工人群众根本利益的，也是工人群众当家作主的集中体现。我国工人阶级内部没有根本利害冲突，没有必要分别组织相互独立的甚至对立的群众组织或者社会团体，中国工人阶级的力量就在于它的团结和统一，我国工会组织的统一是建立在广泛民主基础上的统一。因此，为了保持国家和社会的稳定，使广大职工和全国人民一起集中精力进行社会主义现代化建设，必须同分裂工人阶级队伍的行为作斗争，防止出现政治上反对派性质的工会组织。工会组织的建立要经上一级工会批准，对于防止出现非法的工会团体，有着重要作用。按照法律规定，省、自治区、直辖市地方总工会的建立要报全国总工会批准；自治州、市、县总工会的建立要报省、自治区、直辖市总工会批准；自治州所辖市、县总工会的建立要报自治州总工会批准。全国产业工会的建立要报全国总工会批准，地方产业工会的建立，应根据其特点报地方同级总工会或者上级产业工会批准。

　　二、本条第二款规定了工会组建过程中上级工会的作用。随着外商投资企业、私营企业等非公有制经济成分的发展，在这些经济组织中工会的组建有较多困难，非公有制企业“建会难”已成为全国工会工作中的突出问题。一些基层工会的同志反映，工会组建困难的原因主要有：

　　第一，工会法对外商投资企业、私营企业中组建工会的规定的力度不够。由于工会法规定工会是自愿结合的群众组织，对一些外商投资企业、私营企业不组建工会难于处理。有的企业钻自愿组建工会的空子，或拖或推，工会也没有办法。

　　第二，一些外商投资企业、私营企业对工会的性质和作用存在疑虑和抵触。他们有的认为“工会就是与老板唱对台戏”，组织工人闹罢工，对组建工会存有戒心；有的怕工会经常组织活动占用生产时间，影响生产。

　　第三，一些外商企业、私营企业对缴纳2％的工会经费难以认同，致使工会组建困难。有些外商企业、私营企业宁可拿出一些钱为企业职工搞福利，但不愿将经费上缴。有些企业往往因不愿缴纳工会经费而拒绝建立工会，而不建工会就可以不缴纳。

　　第四，职工缺乏组织工会的内在要求和自我保护的意识；个别地方党政领导片面强调投资环境，对工会的组建工作不够支持，也是影响工会组建工作的重要原因。

　　为解决工会组建难的问题，有些地方性法规规定，“外资企业在成立一年内必须成立工会”。这样的规定也存在一些问题。工会法第二条规定：“工会是职工自愿结合的工人阶级的群众组织。”工人组建工会是法律保障的公民的基本权利，任何人不得阻挠和干涉。但是，以法规规定外资企业在一年内必须成立工会与工会是“自愿结合”的性质似不一致，有以国家强制力推动结社之嫌。而有些地方规定，“上级工会可以到外资企业宣传和帮助工人组建工会，任何人不得阻挠”，这样规定较为适宜。

　　经反复研究，工会法修改中增加规定：“上级工会可以派员帮助和指导企业职工组建工会，任何单位和个人不得阻挠。”同时规定，对拒不组建工会的，要予以追究法律责任。

　　需要指出的是，工会法对组建工会的问题作了一系列规定，体现了我国社会主义的性质，但是，工会组建工作是一项艰巨的、需要做大量的细致工作。地方工会的同志应当以解放前我们党的一些老领导同志为榜样，深入基层，深入群众，发动群众，才能够解决工会组建中的一些问题。不要指望依靠国家的法律、文件解决一切问题，要改变靠发文件解决问题的工作作风，并要防止工会行政化、官僚化的倾向。