各省、自治区、直辖市及计划单列省辖市土地（国土）管理局（厅），解放军土地管理局，新疆生产建兵团土地管理局：

　　现将福建省土地管理局《关于一九九○年度开展土地管理“四无乡、镇”活动情况报告》转发给你们，供参考。

　　近年来，福建省通过开展“四无乡、镇”活动，改善和加强了土地执法工作。他们的经验说明，在土地执法工作中运用目标管理的方法，有利于发挥各方面的积极性，对于强化执法手段、防止各类土地违法问题的发生具有明显的作用。希望各地参照福建省的做法，结合本地区的实际，开展各种形式的强化土地管理的活动。努力把本地区土地违法发案率减少到最低限度。在开展上述活动中，要注意讲求实效，不断总结经验，切实把土地执法工作提高到一个新的水平。

　　附：

福建省土地管理局关于1990年度开展土地管理“四无乡、镇”活动情况报告

　　（1991年7月13日）

　　为了强化土地执法，从一九八九年开始我们在全省开展了无擅自占地案件、无少批多占案件、无越权审批案件、无未批先用案件等“四无乡、镇”活动，取得了初步成效。一九八九年度全省有100个乡、镇和2435个行政村达到了“四无标准”。一九九○年度，“四无乡、镇”发展到245个（连续两年保持“四无”的为89个），“四无村”发展到5694个，分别占乡、镇和行政村总数的23. 58%和40. 16%.从区域划分，纯属内陆地区的南平、三明，龙岩三地市占125个，既有内陆又有沿海的漳州、泉州、莆田、宁德、福州、厦门六市地占120个，六市地中23个海、山兼有的沿海县、区占67个。从经济等条件划分，经济交通发达的占94个，其中属于较大的镇和县所在地的城镇47个。开展全省性的“四无乡、镇”活动是成功的。随着形势的发展，过去有的同志认为经济落后的山区才能实现“四无”，沿海和经济发达地区难以实现“四无”的疑虑正在逐渐地被打消。实践证明，实现“四无”确有多方面的因素，但主要不决定于工作条件的难易，而决定于如何做好工作。

　　“四无”活动的开展有效地抑制了土地违法，主要表现三个方面：（一）能直接避免、减少土地违法案件和违法现象。第一，实现了“四无”的乡、镇，经检查证实在上述四个方面起了消除违法案件的作用。其中少数“四无乡、镇”既消除了案件也消除了违法现象；大多数则是及时制止违法现象，避免酿成违法案件。据42个乡、镇统计，他们一九九○年制止的违法现象就有287处，其中222处的面积为8443平方米，正是由于把违法现象消除在萌芽状态下成为“四无乡、镇”的。第二，开展了“四无”活动尚末达到“四无”标准的乡、镇起了减少违法案件的作用。建瓯县就是其中一例。该县14个乡、镇中的5个乡镇虽然达不到“四无”标准，但通过一九九○年度的“四无”活动，违法案件已降到21件2. 185亩，比一九八九年的55件5. 614亩大大减少。（二）能起稳定土地执法大局的作用。开展“四无”活动，对整个面上的土地执法是一种鼓励，有一定的召唤力和推动力，以利于降低发案率，稳定执法形势。从全省而言，九○年度的“四无乡、镇”虽只占乡、镇总数近四分之一，但八九年度和九○年度的违法案件却比未开展“四无”活动的八八年度的5701件1780. 31亩分别减少1251件731. 56亩和3451件1420. 56亩。拿一个地市比较，三明市九○年度的“四无乡、镇”虽然只占乡、镇总数的三分之一，而全市的违法案件却从上年的384件减少到168件，降低了46%.“四无”活动的社会影响是一个重要因素。（三）是最具体最实际的土地执法教育实践。在被管理者方面，各项建设用地能自觉依法申请报批。如建猪栏、粪池、在山上、田头搭灰（肥料）棚，旧房翻建等都能报请政府审批。执法者本身不乱用职权，如批地依法进行，并集体研究，有的乡政府自己翻建职工宿舍200平方米都要等县里批准后才动工。有的地方村支部书记发生违法占地行为，乡、镇党委，政府除及时制止外还给予纪律处分。严格执法蔚然成风。

　　“四无乡、镇”活动，实际上是一项具有重要意义的土地执法活动。其一，变阻力为动力，化消极因素为积极因素。土地管理与土地使用，存在许多矛盾，不依法用地的现象常有发生，成为土地管理的消极因素和土地执法的阻力。这些阻力有时还来自担任一定职务的干部，而“四无”活动的提出和开展，则把组织开展这项活动的乡级政府及其管辖范围的干部、群众都置于一个很高的起点上，不仅自身不敢违法，而且还得致力于为集体争先进，争荣誉。原来处于执法对立面的力量大多数站在守法的立场上去了；原来负有执法责任的干部则由上级要他管变成他要管，那些分管乡镇土地工作的领导，包片、包村的乡、镇领导干部以及村主干等，为争“四无乡、镇”、“四无村”所表现出来的负责精神尤为明显，因为“四无”活动的内容成了他们包片、包村工作的一个组成部分，与其政绩紧紧连在一起。在这种情况下，即使有少数人违法，也必将受到严格的监督和制止。其二，做到了监察与预防一体化，掌握了土地执法的主动权。执法监察一般是指对问题的检查处理，而且往往在问题发生之后，即使有些防范措施也是零散的，而“四无”活动的开展，则把监察与预防融为一体，既是抓监督检查又是抓管理，并把宣传教育、管理制度的建立健全和执行、机构网络的完善等基础工作一起抓起来，带动一个乡、镇土地管理的各项工作，从根本上掌握住土地执法的主动权。其三，实现了条块结合，以块为主。土地管理所是乡级政府的一个部门在其领导下工作，由于乡级政府负责的工作很多，土地问题涉及面大的情况下，一般不可能花很大的精力去管理，有的甚至似管非管。而开展“四无”活动，确立当年要达到“四无”标准，这就直接把管好土地的重担放在乡级政府以至乡级党委领导的肩上，促使其摆上重要的议事日程，并置身于“四无”活动中。这些地方的土地管理，不仅使条块的力量有机地结合起来了，而且形成了以块为主，充分发挥基层政府执法管理的权威，这是开展“四无”活动最根本最重要的经验，意义深远。

　　“四无乡、镇”的实现，须靠一系列的执法措施来保证，建立在扎实工作的基础上。

　　（一）确立“四无”目标。开展“四无”活动的地方，事先都制订了规划，明确了目标和责任，作为业务部门年终评比和在乡、县政府综合评奖的一项依据，有的还作为考核政绩的一项内容。其具体形式一般是上级政府与下级政府之间，上级业务部门与下级业务部门之间签订责任状，年终兑现。有的乡镇除与村领导签订责任状之外，驻村和包片干部（包片的一般为乡、镇的副职）也要对乡、镇实行责任包干奖惩挂钩。年终实现奋斗目标的，除业务部门给予一定奖励外，在县、乡两级政府综合评奖时均占有一定比例，责任状一经签订，有关人员就必须为实现目标而努力工作。

　　“四无”活动是在乡、镇党委、政府领导下有计划有组织进行的。从我们直接调查的徐墩、沙溪、梨树、临江、蓝溪等34个乡镇看，年初都分别发出了专门文件，以文字形式把“四无”的意义、要求、做法、措施、责任与奖赏正式通知各行政村，有的还通知乡镇所属单位。并通过乡、镇党委政府召开的各种会议进行动员。依靠土地管理所、村土地管理员和乡镇驻村工作队、村干部等两支队伍的力量抓落实。有的乡党委副书记亲自为“四无”活动写报道稿，有的党委书记连夜带领有关人员亲自查处违法者。

　　（二）深入发动群众。“四无”是一项涉及全乡、镇家家户户和所有单位的群众性的工作，开展“四无”活动的乡、镇都把发动群众作为实现“四无”的一个重要前提。发动群众的做法是：一方面把“四无”等内容印制成公约，广为分发、张贴，要求严格遵守。浦城县富岭等乡、镇把印有“保护耕地，人人有责，用地必须严格依法按程序审批”字样的红底白字铝质牌挂在各家门上，时刻可见，强化制约。另一方面又采用会议、广播、电影、幻灯、专栏、标语、牌匾、字画、党校、夜校、中小学上课、考试、知识竞赛、春节舞龙、元宵灯会、宣传队下乡表演节目等等多种形式宣传“四无”的内容和要求，进行土地法制教育，既有广度又有深度。有条件的地方如建瓯县吉阳镇还用闭路电视进行教育，有一户村民原拟多申请十几平方米土地扩建厨房，看了闭路电视中的宣传教育之后便不再申请了。莆田县荻芦乡为加强土地法制教育，继续巩固“四无乡”，召集各村群众在乡所在地召开万人大会，扩大教育面。

　　（三）严格管好各项建设用地。管好用地是实现“四无”的重要基础，凡实现了“四无”的乡、镇其用地都初步走上了法制轨道。在审批过程中做到“把三关”和“三公布”。“把三关”即申请、审查、批准都实行严格把关。单位建设用地、乡镇按法定程序做好征地资料审查工作；个人用地，一律向村民（居）小组申请，小组同意的经由村委会（居委会）审查同意后报乡镇或乡镇以上政府批准，村、乡两级的审查核准均由集体决定。对申请、上报和批准情况实行张榜公布制度。一年中每个乡、镇一般都有一些非应建户剔除下来，少的几户或十几户，多的达数十户。在兴建过程中为严防超占和擅自移位行为，普遍实行四到现场：即申请前，村土地管理员到实地定址；批准后，乡土地管理所到实地划线放样；破土动工时实地监督，有的实行施工全过程监督检查；竣工时到场验收。并普遍推行守法保证金制度。由于严格控制，避免了超占。许多“四无乡镇”还把用地管理与改造旧房旧村建设新农村结合起来。在这类乡、镇中，不仅违反土地法律和违反规划的用地都受到制止，而且形成了节约用地开发土地的风气。据南平、三明、龙岩、莆田4地市123个“四无乡镇”统计，一九九○年改造旧房旧村所利用旧宅基地的建房户达3039户，利用面积568. 076亩，分别占其当年建房总户数和总面积的27. 68%、32. 44%.据南平、三明，龙岩三地（市）123个“四无乡镇”统计，他们在一九九○年新开发的土地达14364. 776亩，其中耕地11164.286.把依法管地和节约用地结合起来。

　　（四）强化监督检查。强化监督检查，及时消除违法现象，避免酿成违法案件，是确保“四无”的关键措施。绝大多数的“四无乡、镇”都是由于切实落实了监督检查措施，不使违法现象发展成案件才达到“四无”标准的。我们直接调查的“四无乡镇”中都列举了许多制止违法的实例，其中9个“四无乡镇”所及时制止违法现象就有61件之多，如果没有及时制止，就不可能将违法现象消除在萌芽状态，“四无乡镇”也就不可能实现。开展“四无”活动的一个重要目的，也正是为了强化监督检查措施。从活动实践看，这个目的已基本达到并在其活动过程中自觉地加以制度化，发展成多形式的检查制度：一是经常性检查制度。三、五天或一周一旬巡查一次，巡查力量主要是土地管理所的工作人员、驻村干部和行政村兼职土地管理员。主要任务是及时发现问题，把违法现象及时消除在萌芽状态。这是最起实质性作用的一种检查制度。二是定期检查制度。多数是一个月一次。土地管理所人员是检查的主力，部分乡、镇同时组织村土地管理员参加，主要任务是对这个时期的土地使用情况普遍进行巡查，将发现的问题记录在检查表册上，促其及时纠正。三是每年度的执法大检查。有计划地组织各方面的力量参加，把“四无”活动情况也作为一项内容结合进行检查，主要任务是对整个活动情况进行综合分析。从某种意义上讲，检查是“四无”的保证，反过来，“四无”活动又促进了检查制度的形成和发展。

　　（五）健全基层网络，为“四无”的实现起组织保证作用。为了适应层层有人干实事的要求，从乡、镇到村都建立了一支较强的管理监督队伍，直接控制到最基层。既解决了“四无”活动实际需要又促进基层组织建设。1.乡镇都建立了土地管理所，一般有3至5人，为适应工作需要一部分所增至5、6人或7、8人，每年确定监察人员1——2人。少数所增至10多人，最多的14人，其中监察人员12人，有的所本所8人还从村干部中挑选10人组成一个平时分散执行任务集中的监察中队，一年开展各种检查活动31次。这些土地所大部分创造了较好的工作条件，一般都有一、二辆巡逻检查的摩托车，有的还配备了汽车，还有一部分所建了自己的办公用房和住房。这些所一般都是先进单位，干部素质也较好。在行政村一级都有由村主干1——2人兼任村土地管理员，有的村土地管理员多达4——7人，在一部分行政村还建立了村土地管理小组，一部分县的自然村还设置了土地监视员。管地的耳目遍布基层。2.建立了乡村两级土地人员的工作制度，明确各自的责任。乡村两级土地机构、组织和人员之间的工作联系形式主要有两种：一是每逢圩日村土地管理员到乡土地所汇报情况联系工作；二是每月（一般是月底）到所开碰头会，及时交流信息。在要求村土地人员做好工作的同时，加强对他们的业务培训，有的土地所一年办三期培训班138人（次）参加，监察培训班一期30人参加。3.村级土地管理员均实行任务和报酬挂钩制度，报酬的主要形式是误工记工（误一工一般补5—6元）和按年或按月补贴两种。一般的可得补贴200元左右，工作成绩显著，可得300多元。发放补贴的办法一般是按工作情况进行评分，年终以奖赏的方式付给，以调动积极性。

　　（六）积极帮助，严格检查。我省的“四无”活动是在业务部门的支持下发展起来的，各级土地管理部门大都为此付出了努力，有些县局一年中为此召开有关会议8次，有的县局派出三人驻乡帮助开展“四无”活动。为了确保质量，各级层层把关，严格实行检查验收制度。凡自认为符合标准的，由乡镇政府写出书面材料报请县土地局检查，一九九○年经县局核查同意的“四无乡镇”274个，为了严格要求，大部分地市局又组织力量进行抽查，龙岩、南平、莆田、泉州等地、市局领导亲自深入到现场抽查，全省各地验收合格的为245个，基本上保证了质量要求。

　　我省的“四无”活动仍处于发展之中，尚有不少问题需要解决：（一）要进一步提高对创“四无”活动意义、作用的认识，解决少数领导重视不够等问题，采取实际措施，力争平衡发展。（二）促进“四无乡镇”积极稳步发展，纠正有的地方在检查验收中偏宽或过严两种现象。根据各地的实际情况，全省一九九一年的“四无乡镇”预计总数可发展到400个左右，到一九九三年度拟发展到600个左右，占全省乡镇总数的半数以上。（三）“四无”标准尚缺乏具体掌握的尺度，验收的做法也不统一，将尽快作出明确统一的规定。（四）土地管得越好的地方来自土地的收费就越少，在无土地管理事业经费的条件下，形成“四无”活动越是深入开展就越面临活动经费来源不足的困难，这除今后有关政策应加以适应外，我们将请各地根据自己的经济条件列支少量的“四无”活动奖金。