各市人民政府、行政公署，各县（市）人民政府，省政府各部门、各直属机构：

　　改革开放以来，我省乡镇财政发展较快，在促进乡镇基层政权建设，促进农村经济和社会事业发展等方面，发挥了积极的作用。但是，乡镇财政的发展还很不平衡，相当一部分乡镇财政面临着严重困难和问题，运行质量不高，供养人员过多，工资不能按时发放，平衡基础脆弱，债务负担沉重，有的已到难以为继的地步，已经成为全省财政最薄弱、最困难的环节，严重制约着乡镇经济和社会事业发展，影响到基层政权正常运转和农村稳定，必须下决心解决。

　　一、提高认识，加强领导，全面推进乡镇财政建设

　　乡镇财政是全省财政的基础，处在农村工作的第一线，在保障乡镇政府实 现职能方面具有重要地位和作用。乡镇财政状况如何，直接关系到农村社会的稳定、基层政权的巩固和干群关系的改善，进而关系到全省的稳定和发展。各级政府要从大局出发，增强责任感，切实提高对乡镇财政建设重要性和紧迫性的认识，把乡镇财政工作放到整个乡镇工作中进行通盘考虑，紧密结合各地实际，采取得力措施，着力解决乡镇财政运行中的矛盾和问题，促进乡镇财政健康发展。

　　今后一段时期，全省乡镇财政建设的基本思路是：按照社会主义市场经济的要求，突出重点，加强对乡镇财政的分类指导；发展经济，壮大乡镇财政实力；完善体制，调动乡镇理财的积极性；依法理财，提高乡镇财政运行质量；消化债务，化解乡镇财政风险；强化队伍，提高乡镇财政干部素质，使全省乡镇财政工作再上一个新的台阶。?ァ「?据上述基本思路，从今年起，要在全省范围内打一场乡镇财政攻坚战，增强乡镇财政实力，争取在本届政府任期内基本解决困难乡镇财政的“吃饭”问题，到2005年使全省乡镇债务减少到合理的限度，基本化解乡镇财政的债务风险。

　　各级政府要把乡镇财政建设作为工作重点之一，切实加强对乡镇财政工作的领导。各市地县都要成立乡镇工作或乡镇财政工作领导小组，主要负责同志或分管领导亲自挂帅，在对乡镇财政状况全面调研的基础上，制定、实施乡镇财政分类指导的计划、方案，确定分阶段目标和工作步骤，制定可行的政策措施，动员各方面的力量，明确重点，落实责任，在发展思路、理财方式、财政体制、收支管理等方面，加强乡镇财政建设，确保乡镇财政攻坚战的胜利。

　　二、明确思路，加快发展，奠定乡镇财政发展的基础

　　解决乡镇财政问题，根本途径在于发展经济、培植财源，关键又在于有正确的发展思路。各地要进一步解放思想，转变观念，总结经验，按照社会主义市场经济的要求，加强对乡镇经济工作的指导，帮助乡镇理清经济发展的思路，推动乡镇经济健康、稳定、快速发展。

　　发展乡镇经济，必须注重市场导向，调整经济结构，努力培育新的增长点，提高乡镇经济运行的质量和效益。经济基础薄弱的乡镇，发展经济尤其要注意不能急于求成，急功近利，不能脱离本地的资源条件和人才条件，盲目举债发展，贪大求高；必须坚持实事求是的原则，根据本地的资源、人才、区位条件，引导选择适合本地实际的项目加快发展，坚持走小步快跑、滚动发展的路子，逐步壮大乡镇经济实力和市场竞争力。?ァ〈拥鼻翱矗?发展乡镇经济要注意把握以下重点：一是大力发展农业综合开发项目，加快农业产业化和社会化服务体系建设，提高农业的科技含量和附加值，特别是要以市场为导向，努力发展农副产品的销售、加工项目，促进农民和财政增收。二是继续支持乡镇集体企业的发展，帮助企业加强管理，开拓市场，引导乡镇集体企业升级换代，增强活力，提高素质。三是要大力发展个体私营经济。各地、各部门都要为农村个体私营经济发展创造宽松的外部环境，使个体私营经济在繁荣农村经济、促进农村产业结构优化的同时，成为乡镇新的税源增长点。四是要积极推进农村小城镇建设。各级各地都要制定实施支持小城镇建设的政策措施，在合理规划的基础上，重点支持小城镇的道路、供水、供电等基础设施建设，发展各具特色的小城镇经济，增强小城镇的凝聚力和对农村区域经济的辐射带动作用。

　　要积极推动乡镇政府转变职能，转变指导经济工作的方式。各乡镇政府要逐步改变直接组织和干预工农业生产的做法，把工作重点放到政策引导、社会管理、法规监督、创造环境、改进服务上来，坚持做到只提供服务，不承担债务，逐步走出市场经济条件下乡镇政府指导经济工作的新路，为乡镇财政的发展奠定坚实的基础。

　　三、完善县乡财政体制，进一步调动乡镇理财积极性

　　当前，一些县（市）与乡镇财政体制繁琐，财力分配不合理、不规范，有的县（市）本级对乡镇财力集中过多，压抑了乡镇当家理财的积极性，加剧了乡镇财政的困难，制约着乡镇财政的发展。各地要根据本地实际情况，按照分税制财政体制的总体要求，进一步调整完善县乡财政体制。特别是县乡财政体制问题比较突出的地方，要及时进行研究，主动地对现行体制进行改进和调整，理顺县乡财政关系，调动乡镇增收节支的积极性，形成乡镇财政自求平衡的机制，以充分发挥财政体制的激励作用。

　　调整完善县乡财政体制，必须遵循以下原则：一是财权与事权相结合的原则。从有利于乡镇政权建设和乡镇经济社会事业发展出发，把适合乡镇管理的收支下放到乡镇管理，做到权责结合，乡事乡办，乡财乡理。既要合理按税种划分乡镇收入范围，将适合乡镇征管的税种全部下划乡镇，作为乡镇固定收入；又要合理确定乡镇支出范围，支出基数特别是人员经费支出基数要打足，不留硬缺口，并将属于乡镇职能部门的支出和乡镇社会事业发展支出下划乡镇管理（除国家明文规定上划的外）。二是富县先富乡的原则。通过对县乡财力的合理分配，在兼顾县（市）级支出需要的同时，保证乡镇政府运转的基本需要，尽可能照顾乡镇财政利益，鼓励乡镇立足自身，自求发展，自求平衡。各市地县要建立对困难乡镇的转移支付制度，缓解部分乡镇的财政收支矛盾，逐步解决乡镇财力横向不平衡问题，提高乡镇财政的公共服务水平，促进乡镇财政均衡、健康发展。三是区别对待、分类指导的原则。要严格按分税制财政体制的要求，结合乡镇的经济发展水平、税源基础、财政收支等因素，对不同类型的乡镇实行不同的体制，促进乡镇财政相对均衡发展。四是保持财政体制相对稳定的原则。财政体制确定后，要保持相对稳定，使乡镇做到心中有数，立足长远抓好乡镇财政工作，杜绝乡镇财政短期行为。

　　四、坚持依法治税，努力保持乡镇财政收入持续健康稳定增长

　　依法治税，增加乡镇财政收入，对于缓解乡镇财政收支矛盾，保证乡镇政权的正常运转，促进乡镇经济和各项事业的发展具有十分重要的意义。各级政府，特别是县（市）级政府和财政部门，要积极帮助乡镇分析和挖掘增收的潜力，支持和督促乡镇依法规范组织收入，协调财政、国税、地税部门，强化各项收入的征管。要进一步加强税法宣传，改进宣传方式，提高宣传效果，在抓好减轻农民负担工作的同时，要注意正确发挥舆论导向，引导农村居民增强依法纳税意识，创造税收征管的良好环境。各乡镇要重视抓好税源普查工作，分类建立税源档案和纳税档案，加强财税协调，推行公开办税和科学的征管方法，规范乡镇财政收入征管。乡镇财税部门要严格依法组织收入，改进征管作风，提高征管效率，既要做到应收尽收，又要纠正和防止征管简单化等问题，特别是要坚决杜绝农业税、农业特产税、屠宰税等税收征管上的平均摊派，切实做到依率计征、依法减免。各乡镇要采取积极措施，坚决制止各种乱集资、乱摊派、乱罚款行为，减轻农民负担，在保持乡镇财政收入稳定增长的同时，保障农民合法权益，维护良好的干群关系。

　　乡镇组织收入工作，必须注重提高财政收入质量，严禁借“以财养税”之名虚列收支，严禁没有税源搞空转等弄虚作假行为，确保财政收入的真实性。同时，要积极调整乡镇财政收入结构，降低非税性收入的比重，不断提高乡镇可用财力水平。

　　五、规范乡镇财政管理，提高乡镇理财水平

　　规范乡镇财政管理，是乡镇财政建设的重要环节。各级政府和财政部门要把规范乡镇财政管理作为一项重要的基础工作来抓，不断增强乡镇领导当家理财的意识，提高乡镇财政管理水平。

　　加强乡镇财政预算管理。各乡镇要严格按照《预算法》的要求，建立健全预算管理制度，坚持量入为出、收支平衡的原则，根据经济、税源情况和支出需要，科学合理地编制乡镇年度财政收支预算，报乡镇人民代表大会批准后执行。乡镇财政要定期向本级人大报告预算执行情况，接受人大的监督检查，确保预算的严格执行。

　　加强乡镇财政支出管理。各乡镇要合理安排支出，根据财政基本职能要求，把保工资发放摆在首要位置，优先予以保证，不能在必要的人员经费和事业支出上留下硬缺口。在保“吃饭”、保运转的前提下，努力增加农业、教育、卫生、社会保障等公益建设性支出。乡镇各单位、各部门必须严格执行乡镇预算，除特殊原因，不得追加新的支出。要牢固树立过紧日子的思想，勤俭节约，反对浪费。市地县政府和财政部门要加强对乡镇财政支出管理的指导和督促，帮助乡镇建立和完善各项支出管理制度，并加强对乡镇财政资金的监督检查和审计。积极推行乡镇行政事业单位财务“零户统管”办法，加强乡镇行政事业单位及乡镇集体企业的资金管理，盘活资产存量。建立乡镇长离任审计制度。推行乡镇行政事业单位“公开财务管理制度，公开财务执行结果，接受群众监督”的制度，强化内部监督，实行民主理财。

　　进一步拓宽乡镇理财领域。按照中央和省里的统一部署，积极推进农村税费改革，逐步规范农村财政分配关系。加强乡镇预算外资金管理，逐步实行综合财政预算，对乡镇的各项政府性资金进行统筹安排、统一管理，缓解乡镇财政预算内资金供求矛盾，增强乡镇政府调控能力。

　　加强乡镇财政、税务干部队伍建设。抓紧改革用人制度，建立淘汰机制，促进人员素质提高。对乡镇财政、税务所长实行任职资格制度，不符合任职资格要求的，不得再担任领导职务；对乡镇财政、税务干部实行竞争、考核上岗制度，确定一定的淘汰率，确保在岗人员的素质和工作效率。健全乡镇财政、税务干部多级培训制度，各级财政、税务部门要对基层干部进行分期、分批、分级培训，不断提高干部队伍的政治和业务素质。

　　六、精简人员，清理债务，减轻乡镇政府负担

　　各级政府要高度重视乡镇机构人员负担过重问题，抓紧制定和实施乡镇减员措施，坚决按照中央关于机构改革和省政府《关于抓紧清理清退乡镇机关事业单位不在编人员的通知》（皖政明电[1999]8号）等精神的要求，统一部署，统一行动，下决心清退乡镇自聘人员和临时人员，清理乡镇机关和事业单位超编人员，压缩机构和人员编制，并从本地实际出发妥善安排好分流人员。对有稳定收入的事业单位，要逐步减少供给，推向市场，切实减轻乡镇机构和人员负担。有条件的乡镇要积极进行机构改革和人事管理制度改革，推行在编人员考核聘用、竞争上岗的办法。各级政府要对乡镇精简机构、分流人员工作进行检查考核，促进乡镇政府做好这项工作。

　　目前乡镇负债问题在一些地方十分突出，如不及时妥善解决，就会直接危及乡镇财政基础，甚至危及乡镇政权的稳定。各级政府和财政部门对此要高度重视，尽快帮助乡镇政府制定消化债务的规划和偿债计划，采取有效措施，认真清理乡镇债务，防范和化解财政风险。要在全面清理、检查核实的基础上，摸清乡镇债务的来源、用途和现状，区别不同债务情况，明确债务人，采取多种办法进行处理和消化。对于确应由乡镇财政承担的到期债务，要按照有关规定，建立乡镇偿债准备金，分年逐步清偿。对于不属于乡镇财政承担的其他债务，要按照“谁受益、谁负担，谁借债、谁还款”的原则，分别进行清偿。对超前办教育、搞“两基”达标形成的债务，要逐年用农村教育费附加来偿还；对农村道路修建等形成的债务，每年要在乡统筹资金中划出一定的比例用于偿债；对世行贷款、农业综合开发等债务，要进一步落实债权债务，乡镇与村、村与农户要签订还款责任书，限期收回；对农业综合开发项目中可用于经营的设施等，可以进行产权制度改革，采取拍卖、租赁等办法，让农户经营并承担相应的债务；对政府办的乡镇企业或政府为乡镇企业担保而形成的债务，属于群众集资、私人借贷的部分，可以实行停息、逐年还本的办法；属于银行和信用社贷款，要制定分年度还款计划。同时要千方百计盘活乡镇投资的企业的闲置资产，清偿一部分债务等等。今后，各乡镇要严格控制新增债务，乡镇政府和财政一律不得为企业提供担保。乡镇经济和社会事业的发展要坚持量力而行、量财办事的原则，根据财力可能制定发展计划，切忌超越自身能力盲目借债搞建设。

　　各级政府和部门在布置工作和出台政策时，必须从实际出发，考虑乡镇承受能力，不得搞“一刀切”，硬性下达导致乡镇增加开支、加重债务负担的各种指令性任务；严格控制和减少加重基层财政特别是困难乡镇负担的达标升级、评比检查活动；严禁各部门向乡镇政府强行摊派报刊征订等，从源头上为乡镇减负创造条件。

　　七、实施“乡镇财政解困工程”，增强困难乡镇自我发展能力

　　从1999年起，要以增强乡镇财政基本职能为目标，在全省组织实施“乡镇财政解困工程”。省有关部门要选择部分财政困难的乡镇（特别是财政困难县的困难乡镇），拿出一定的资金，出台一些政策措施，给予重点扶持。具体的扶持对象、范围和方法等由省财政厅研定并负责组织实施。帮助困难乡镇解困的工作，要吸取过去的经验教训，改变传统的扶持方式，确定适当的扶持原则，简化操作程序，划定扶持范围和条件，提高扶持的效果。对困难乡镇的扶持，重点是扶持能够有效地落实债权债务、保证扶持资金安全、能够增加财政收入的市场主体，包括农户、个体私营经济等；扶持方向主要是能够增加农民收入和农业税收的种养业项目，能够开拓农产品市场的销售和加工项目，小城镇建设中有收益的公用设施项目和其他牵动性的财源建设项目等。在扶持方式上，可以借鉴银行小额贷款的方式，将扶持资金交由信托机构或其他金融机构来运作。各市地县要从本地实际出发，组织实施好辖区内“乡镇财政解困工程”，通过各级共同努力，增强困难乡镇财政自我发展能力，满足其实现职能的基本财力需要。

　　安徽省人民政府
一九九九年六月十一日