各县（市）区人民政府、五大连池管委会，市直有关单位：

　　按照第19次市长办公会议要求，由市政府研究室牵头，组织环保等部门对我市各级各类自然保护区情况进行了调查，摸清了自然保护区建设管理工作中存在的问题，并提出了切实可行的建议。经市政府主要领导同意，现将市政府研究室《关于我市自然保护区情况的调查报告》转发给你们，请结合实际，认真抓好落实。

　　二00一年九月十八日

 

　　关于我市自然保护区情况的调查报告

市政府：

　　按照市政府第19次市长办公会议的要求，市政府研究室会同林业、环保等部门组成调查组，对全市21个各级（类）自然保护区的现状进行了专项调查，现将调查情况报告如下：

　　一、自然保护区概况

　　从1980年我市建立第一个省级自然保护区——五大连池自然保护区至今，全市共建立各级（类）自然保护区21个，总面积35.2万公顷，占全市总辖区面积的5.1%.从类型上分，地质遗迹类3个、野生动物类1个、野生植物类8个、森林生态系统类5个、草原与草甸生态系统类2个、湿地和水域生态系统类2个。从级别上分，国家级1个、省级1个、市级2个、县级17个。从地域上分，五大连池管理局1个、五大连池市1个、黑河市区1个、爱辉区3个、逊克县6个、孙吴县5个、嫩江县4个、北安市1个（逊别拉河省级自然保护区跨孙吴县、逊克县两个行政区域）。目前，已有10个自然保护区设置了管理机构，共有管理人员201人，初步形成了基本涵盖我市各类珍稀自然资源的自然保护区网络。

　　1、五大连池国家级自然保护区。该保护区是目前我国唯一的以火山自然环境及生态系统为保护对象的自然保护区，总面积为106000公顷。1980年被省政府批准为省级自然保护区，1991年入选中国旅游胜地四十佳，1996年被评为中国唯一的"矿泉水之乡"，1996年被国务院批准升级为国家级自然保护区。

　　2、逊别拉河省级自然保护区。该保护区面积为45000公顷，跨孙吴县和逊克县两个行政区，主要保护对象是哲罗鱼、细鳞鱼、黑龙江茴鱼、乌苏里白鲑、江鳕等珍稀冷水性鱼类和狗鱼、雅罗、唇鲴等亚冷水性鱼类。1982年被省政府批准为省级自然保护区。

　　3、女雅通岛市级自然保护区。位于黑龙江黑河市区段下游7公里处，总面积为210公顷，主要保护对象为雁、鹭、鸭等候鸟。1998年由黑河市政府批准建立。

　　4、车陆湾子市级自然保护区。位于逊克县车陆湾子乡境内，是黑龙江形成的自然岛屿，面积400公顷，主要保护对象是五味子、山葡萄、水曲柳、黄波罗等珍稀药材和珍贵树种。1986年被县政府批准为县级自然保护区，1995年升级为市级自然保护区。

　　5、卡伦山县级自然保护区。位于爱辉区卡伦山林场境内，面积为223公顷，主要保护对象是樟子松母树林，1990年被原黑河市（县级）批准为县级自然保护区。

　　6、卧牛湖县级自然保护区。位于爱辉区上马厂乡境内，总面积为5000公顷，在保护区内有七处优质冷碳矿泉，被称为"北斗七泉".为保护矿泉水和高纬寒地风景于1995年由爱辉区政府批准建立，现已成为省级风景名胜区。

　　7、胜山县级自然保护区。位于爱辉区胜山林场境内，距黑河市区113公里，总面积16000公顷，主要保护对象是原始森林。

　　8、库尔滨县级自然保护区。位于逊克县大平台乡境内，总面积为40000公顷，主要保护对象是驼鹿、水獭、飞龙、黑熊和都柿、蕨菜、野玫瑰等动植物。1986年被县政府批准为县级保护区。

　　9、宝山玛瑙石县级自然保护区。位于逊克县宝山乡境内，面积为1352公顷，主要保护对象是天然玛瑙石。

　　10、库尔滨河自然风景保护区。位于逊克县库尔滨河流域，总面积为64000公顷，主要保护对象是库尔滨河两岸自然形成的各种岩石、珍贵树种和野生动物。1998年被县政府批准为县级自然保护区。

　　11、大平台自然保护区。位于逊克县大平台乡境内，面积为25000公顷，主要保护对象是都柿。1985年被县政府批准为县级自然保护区。

　　12、通北原始森林县级自然保护区。位于北安市通北林业局作业区内，总面积495公顷，主要保护对象是红松母树林和野生动植物（黑熊、野猪、狍子、狼等）。1990年被市政府批准为县级自然保护区。

　　13、中央站县级自然保护区。位于嫩江县中央站林场境内，总面积为10000公顷，主要保护对象是落叶松母树林。1991年被县政府批准为县级自然保护区。

　　14、科洛县级自然保护区。位于嫩江县科洛乡境内，面积为0.3公顷，主要保护对象为野生五味子。1991年被县政府批准为县级自然保护区。

　　15、麦海蕨菜县级自然保护区。位于嫩江县麦海乡境内，面积为15200公顷，主要保护对象是野生蕨菜。1996年被县政府批准为县级自然保护区。

　　16、白云蕨菜县级自然保护区。位于嫩江县白云乡境内，面积为5000公顷，主要保护对象为野生蕨菜，1996年被县政府批准为县级自然保护区。

　　17、朝阳山蕨菜县级自然保护区。位于五大连池市朝阳乡境内，面积为674公顷，1990年被原德都县批准为县级自然保护区，主要保护品种是野生蕨菜。

　　18、新民山县级自然保护区。位于孙吴县南30公里处，黑大公路两侧，总面积11000公顷，主要保护对象是都柿，1988年被孙吴县政府批准为县级自然保护区。

　　19、红皮营子县级自然保护区。位于孙吴县西部红旗林场境内，总面积为2434公顷，保护对象为兴安落叶松母树林。1997年被县政府批准为县级自然保护区。

　　20、沿江五味子县级自然保护区。位于孙吴县沿江乡境内，面积为2500公顷，主要保护对象为野生动植物（动物类有貉、狐狸等，植物类有五味子、山梨、山葡萄、山楂及药用植物40余种），1988年被县政府批准为县级自然保护区。

　　21、逊别拉河县级自然保护区。位于孙吴县逊别拉河流域二门山水库至吴家堡区段，面积为1700公顷，主要保护对象是茶条槭和沿江自然植被，1999年被县政府批准为县级自然保护区。

　　二、自然保护区建设管理工作及存在的问题

　　从1980年我市建立第一个自然保护区开始，20年间全市自然保护区得到了长足发展。随着各级政府领导环保意识的不断增强，自然保护区的建设和管理日益受到重视，尤其是近几年来，各地在自然保护区的建设管理上做了大量的工作。组织领导机构不断完善；自然保护区管理的各项规章制度逐步健全；行政执法的力度不断加大；逐步摸索出了一些行之有效的管理措施和管理办法；初步形成了基本涵盖全市各类保护对象的自然保护区体系。但从调查的情况看，各地在自然保护区的建设和管理上还存在一些亟待解决的问题：

　　1、建设标准不高。自然保护区是指对有代表性的自然生态、珍稀濒危野生动植物物种的天然集中分布区、有特殊意义的自然遗迹等保护对象所在的陆地、陆地水体或者海域，依法划出一定面积予以特殊保护和管理的区域。在我市的21个自然保护区中，除了国家、省、市级的4个保护区外，其余的17个县级自然保护区主要保护对象雷同，比如，以五味子为主要保护对象的保护区4个，以蕨菜为主要保护对象的保护区3个、以野生浆果为主要保护对象的保护区2个，以松树（包括樟松、红松、落叶松等树种）为主要保护对象的保护区5个，占县级自然保护区总数的82.3%.据调查，1999年之前批建的大部分县级自然保护区，一部分是各地为了完成县市长环境保护目标责任状，一部分是为了一些资源的统一开发和利用，就以保护区的形式先保护起来。批建后，依然处于放任自流的状态，数量不少，但质量不高。

　　2、人为破坏严重。全市21个各级（类）自然保护区，绝大多数遭受了不同程度的人为破坏。五大连池国家级自然保护区内的重点保护对象都受到了破坏：14座火山锥已有5座发现采迹；熔岩台地的石龙头部分5000平方米已被开采，石龙台地局部微地貌有人为破坏痕迹；熔岩台地边缘分布的5处喷气锥群，其中龙泉村西部的喷气锥已荡然无存；药泉湖东侧的喷气锥个体已不完整，三池与四池之间的喷气锥群破坏痕迹相当明显；矿泉泥部分地段已经开采，并伴有偷采现象；4个熔岩洞穴（水濂洞、仙女宫、水晶宫、白龙洞）洞内原始面貌保存较好，但水晶宫、白龙洞上方地面植被已被辟为耕地，保温程度减弱，并拌有渗漏现象，洞内温度有增高趋势；火山堰塞湖已出现污染和水体老化现象，COD、BOD均已超标，水质变差，药泉湖富营养化程度相当严重，加之掠夺性捕捞，池内鱼种迅速退化，"三花五罗"等珍贵鱼种已近绝迹；受速生丰产林整地影响，大量森林被破坏，乱砍滥伐现象时有发生，森林面积缩小，森林覆盖率仅为25.31%，部分野生动物濒临绝迹；五个矿泉水区和一个矿泉水带受生活污水的影响，微生物指标出现超标现象，北饮泉细菌总数为10，超标2倍。逊别拉河省级自然保护区内的乱捕乱捞乱采现象时有发生，区内的重点保护的珍稀鱼种变少，加之流域两岸民用和工业污水的超标排放，造成水体污染，使自然资源和生态环境受到破坏。车陆湾子市级自然保护区、红皮营子县级自然保护区、沿江县级自然保护区等十几个以保护野生浆果、山野菜、中药材、落叶松树种为主要对象的保护区都有人为的破坏痕迹，比如沿江自然保护区内珍贵植物40余种，仅野山梨一种就由4000株下降到600株。

　　3、管理工作不到位。之所以我市的自然保护区到目前为止还依然存在着大量的破坏现象，除了一些客观的原因之外，最关键的因素是各个保护区的管理工作还存在着疏漏。一是管理机构不健全。调查中了解到，除了五大连池国家级自然保护区和逊克逊别拉河省级自然保护区设置了专门的管理机构外，其他19个市县级的自然保护区都是挂靠兼职管理，或委托自然保护区所在的乡镇、村屯进行代管，管理站没有人员编制，造成自然保护区管理上的断档。比如，逊克车陆湾子市级自然保护区实行的是委托车陆湾子乡政府代管的机制，由于没有专人负责，对出现的登岛从事采集、放牧等违规行为，无人禁止，放任自流。二是管理责任不落实。按照《中华人民共和国自然保护区管理条例》和《黑龙江省自然保护区管理办法》的有关规定，自然保护区的管理原则是谁批准谁管理，但在实际工作中，由于自然保护区均处在边远的地区，使管理工作出现鞭长莫及的现象，只好层层委托代管，实际上等于无人管理。另外一个因素是自然保护区的权属不一致，分别隶属于林业、水产、矿产、畜牧等部门，批建保护区后，这些部门应对保护区实施有效的建设和管理，但实际情况是保护区的管理责任并没有落到实处。比如，通北原始森林县级自然保护区处于北安市行政区域内，批建单位是北安市政府，北安市环保行政部门只能对自然保护区行使监督、指导的职能，由于所有权却属于通北林业局，导致管理责任无法落实。三是执法力度不大。各县市区在对自然保护区实施依法管理的过程中，依据国家和省的有关规定，结合本地实际，制定出台了自然保护区管理的法规文件。比如，逊克县制定出台了《逊克县自然保护区管理办法》、《逊别拉河自然保护区管理办法》、《逊克县野生浆果资源保护规定》，孙吴县制定出台了《孙吴县自然保护区管理规定》，为依法对自然保护区实施管理提供了法律依据。但由于保护区的行政执法部门受人员、资金等因素的影响，不能坚持经常地对保护区实施管理和监督行为，不定期的执法检查，造成执法空间和时间上的漏洞，给违法进入保护区的人员以可乘之机。调查中了解到，近几年来，逊别拉河和车陆湾子自然保护区在开江期、禁鱼期、采集期、防火期和冬季采伐期的执法检查中，查处炸鱼案件2起，没收网具100余片。五大连池国家级保护区内，共抓获偷盗乱采火山灰、玄武岩，乱砍滥伐案件100余起。虽然非法进入保护区从事违法活动的现象得到了控制，但违法活动并没有禁绝。

　　4、建设步伐滞缓。从调查的情况看，全市21个各级（类）自然保护区的建设情况与自然保护区建设要求相距甚远，投入不足已经成为各个保护区的共性问题，造成保护区的建设滞缓，在很大的程度上存在着批而不建、建而不管、管而不力的问题。五大连池国家级自然保护区内的保护对象仅有一小部分的保护设施建设完成，老黑山、火烧山、南格拉球山建了保护站，老黑山火山口、翻花石海建了保护围栏，城区排水工程刚刚启动，主要路段设置了7处警示牌，主要景点题写了警示语。除此之外的其他保护设施还处于规划设计阶段，核心区、缓冲区、实验区的勘界立碑、主要保护对象的围栏护栏建设、五个池子护坡、药泉湖水质治理、其他火山保护站建设等等，需要投入大量的资金。逊别拉河省级自然保护区，除了省水产部门于1986年投资配备了一辆检查车和一只检查船，县水产部门在保护区管理站建了检测室外，再没有其他投入。车陆湾子市级自然保护区仅建了113平方米的检测房，配备了一只舢板船，永久性的界碑等基础设施都没有。其余的19个市县级的自然保护区既无界碑，又无保护站，基本上是处于放任自流的状态。调查中了解到，大部分保护区的区划范围，各功能区的划分是清晰的，保护区的档案都较为完整，由于各地财力紧张，保护区的管理经费没有纳入财政预算，保护区的管理工作基本上是说在嘴上、写在纸上，就是动不了真格的，这是造成保护区建设步伐滞缓的最主要原因。

　　5、宣传教育乏力。调查中了解到，各地在对群众的宣传教育中，有很多好的做法和经验，比如，孙吴县在公布了《孙吴县自然保护区管理规定》后，即印发3000余份，分发到自然保护区周边的村屯及行政事业单位。逊克县利用党校开办各种培训班的机会，把环境保护作为一项教育内容纳入了教学计划，增强了各级领导干部和公务员的环保意识。五大连池管委会开展了"百人百里环保世纪行"活动和以"保护地质遗产"为主题的纪念活动，都取得了很好的教育作用。部分市县还充分利用各种新闻媒体，积极宣传《自然保护区条例》和相关的法律法规，产生了积极的效果。但是从调查的情况看，宣传教育的深度和广度还不够，一些山区和半山区还存在着死角死面，部分群众和相当多的干部对自然保护区条例和相关的法律法规知之甚少，自然保护区的宣传教育工作还有待进一步加强。

　　三、对策建议

　　根据目前我市自然保护区的现状和存在的突出问题，提出如下建议：

　　1、要加强领导，狠抓工作落实。一是要把自然保护区建设和管理纳入国民经济发展计划，并切实做好组织实施。自然保护区的建设和管理事关全市经济社会可持续发展战略的制定与实施。因此，各地要从可持续发展战略的高度出发，坚持保护第一的原则，切实把自然保护区建设和管理工作纳入国民经济发展总体规划。进一步把抓好自然保护区建设和管理工作摆上政府工作的重要日程，要象抓重点工程那样抓好这项工作，认真解决只重视自然保护区的批建，忽视和放松自然保护区建设和管理的问题。二是要严把自然保护区审批关。批准建立自然保护区要坚持实事求是的科学态度，要严格执行自然保护区的批建标准和严格审批把关程序。今后，对于不符合批建自然保护区标准，但有特殊保护价值的自然生态区域，不能再批建为自然保护区，如对蕨菜等可再生的资源的集中分布区，可采取山野菜生产基地等形式加以保护实现资源的保护和永续利用。同时各级政府要组织专业人员，对已经批准的自然保护区情况进行详查，摸清自然保护区资源状况的底数，对照批建自然保护区标准进行甄别，对于那些不符合建立自然保护区标准，但需要采取其他方式加以保护的，或者是虽然符合标准，但却束缚开发建设的自然保护区（比如，爱辉区的卧牛湖自然保护区，已经被批准为省级风景名胜区，其开发建设就要受到保护区的法律和法规的限制），可依法撤销其自然保护区资格。要进一步抓好政府审批把关这个重要环节，防止政府仅是履行相关手续或者是为了应付达标等现象的再度发生。三是要加强制度建设和强化工作落实。建议市政府制定《黑河市自然保护区管理办法》，以加大对各级自然保护区的建设和管理力度。同时，没有制定自然保护区管理办法的县（市）区，应结合本地实际尽快制定相关的管理规定。各级政府要强化自然保护区工作的落实，要制定工作目标责任制，明确职责和管理目标，行政主管部门要切实负起第一位的责任，组织实施各自然保护区的管理制度，并确保其能够落到实处。

　　2、要加强管理，严格执法。自然保护区工作从根本上说是"三分建、七分管".有效的管理是自然保护区赖以保存完整和始终处于原生态的重要手段。因此，各地要在管理上狠下功夫。要建立一套适合各地实际的精干、高效的管理机构。大部分自然保护区实行委托代管的形式是值得肯定的，但委托代管的方法要进行变革。按照谁批准谁管理的原则，市县两级自然保护区行政主管部门要与自然保护区所在的乡镇或村屯签定自然保护区委托代管协议，并确定专人进行常年的、经常化的管护，把管护责任与管护人的收入、奖惩挂钩，用经济的手段促进自然保护区管理工作的经常化、制度化。要明确各级各类自然保护区的管理部门，划明权属，林业、水产、地矿、农业、畜牧、草原等管理部门，要对权属内的自然保护区实施有效的管理，落实管理责任，并纳入各个部门的目标管理责任制。要加大自然保护区各项法律、法规的宣传力度。要采取形式多样的宣传手段，大造舆论声势，让保护自然和生态环境意识深入人心。特别是在破坏事件的高发期，如开江期、禁鱼期、采集期、防火期、冬季采伐期等时间段内，要深入自然保护区附近村屯宣传自然保护区相关的法律、法规，达到家喻户晓、人人皆知的目的，提高人们的自然保护意识。要加大执法检查力度，严格依法办事。要充分发挥各级人大、政协的监督作用，开展自然保护区的执法检查和监督各级政府目标责任制的落实。各级自然保护区行政主管部门要切实负起执法责任，认真履行执法监督职责，与林业、水产、土地、矿产、畜牧等部门密切合作，充分发挥各部门的职能，形成强有力的执法队伍，采取各种措施，坚持经常地深入保护区进行检查和抽查，要严肃查处在保护区内进行砍伐、放牧、狩猎、捕捞、采药、开垦、烧荒、开矿、采石、捞沙等违法活动，有效禁止破坏自然保护区的违法行为。

　　3、要多元投入，完善设施。一是要加大自然保护区升级工作力度，争取上级的资金支持。自然保护区行政主管部门及各个相关部门要高度重视保护区的升级工作，组织相关人员，跑省进京，对有希望升级的保护区积极地向上做好争取工作，力争在今明两年内，我市的自然保护区有一至两处被批准为国家级或省级自然保护区。二是要加大各级财政对自然保护区的投入力度。市县两级财政部门要把自然保护区的管理和建设经费纳入本级财政预算，以保证自然保护区建设和管理工作的正常开展。三是要多方开展筹资活动。要积极开展向外的宣传工作，通过多渠道的接触，吸引省外乃至港澳地区、外国的赞助资金，以缓解建设资金不足的问题。

　　特此报告。

　　黑河市政府研究室
二00一年七月二十五日