各县市人民政府,州直有关部门:

《楚雄州水利工程管理体制改革实施方案》已经州人民政府同意,现印发你们,请遵照执行。

二00三年十一月二十日

楚雄州水利工程管理体制改革实施方案

根据国务院办公厅《转发国务院体改办关于水利工程管理体制改革实施意见的通知》(国办发[2002]45号)精神和《云南省水利工程管理体制改革实施方案》,结合我州实际,特制定本方案。

一、水利工程管理的现状和存在问题

水利工程是国民经济和社会发展的重要基础设施。建国以来我州兴建了一大批水利工程,到2002年底全州共有中型水库21座,小(一)型水库148座,小(二)型水库860座,小坝塘17970件,还有小水池、窖30多万个,库塘总库容11.83亿立方米;建成水闸254座,堤防453.6公里,保护人口61.67万人,保护耕地59.46万亩;排灌机械保有量达到12.3万千瓦;水利工程年供水10.49亿立方米,水资源开发利用率为16.8%;累计解决147.37万人和77.02万头大牲畜的饮水困难,累计投入资金38.87亿元用于水利基础设施建设。全州已建1029件中小型水库中,国家管理的水管单位22个,管理47件水库,其中中型水库21件,小(一)型水库22件,小(二)型水库4件。

水利管理中存在的主要问题:一是定性不准,性质不清;二是管理体制不顺,机制不活;三是经费短缺、管理粗放;四是供水价格形成机制不合理,水费收取制度不完善,实收率低;五是管护资金来源渠道不畅;六是目前管护水平与正常管护要求差距较大。这些问题导致大量已建水利工程失修老化、积病成险、效益衰减,严重地影响着水利工程的安全运行和效益发挥。据统计,全州1029件小(二)型以上水库工程中,病险水库占水库总数的55.5%,给全州国民经济发展和人民生命财产安全带来极大隐患,如不尽快从根本上解决,政府相继投入大量资金新建的水利设施还将步入后尘。因此,推进水管体制改革势在必行。

二、水利工程管理体制改革的指导思想、原则和目标任务

(一)指导思想

水利工程管理体制改革,坚持解放思想、实事求是、与时俱进,逐步建立与社会主义市场经济相适应的水利工程管理体制和运行机制,保障我州经济和社会的可持续发展。

(二)改革的总体要求和目标

通过深化改革,理顺体制、明确责任、分级负责、确保安全、增加收入、减少财政负担的总体要求。力争在3—5年内,初步建立符合社会主义市场经济要求的水利工程管理体制和运行机制。

(三)改革的原则

1、有利于发挥社会效益与经济效益的原则。既要确保水利工程社会效益的充分发挥,又要引入市场竞争机制,降低水利工程的运行管理成本,提高管理水平和经济效益。

2、有利于以水养水,减少财政负担的原则。既要保证水管单位和水利工程发展的需要,又要减少财政负担。

3、有利于从根本上解决“重建轻管”问题,充分发挥工程效益,延长工程使用期的原则。

4、有利于明确责、权、利的原则。既明确政府各有关部门和水管单位的权利和责任,又在水管单位内部建立有效的约束和激励机制。

三、水利工程管理体制改革的范围

水利工程管理体制改革的范围是:全州范围内国有小型及以上已建和在建的水利工程。重点是小(一)型水库及以上规模的国有水利工程和坝区经济条件较好的小(二)型水库。以上规模工程至今未建立管理机构、落实管理人员和经费的,应按照本实施方案的规定,开展水管体制改革。

四、水管单位体制改革的主要内容

(一)深化“四项”改革

1、推进产权制度改革

(1)划分水管单位类别和性质

根据水管单位承担的任务和收益情况,将水管单位分为纯公益性单位、准公益性单位和经营性单位三类。第一类是指承担防洪、排涝等水利工程管理运行维护任务,只具有社会效益、没有经济效益的水管单位,界定为纯公益性水管单位,定性为财政供养的事业单位。第二类是指既承担防洪、排涝等公益性任务,又承担供水、水力发电、灌溉等经营性任务,既有社会效益又有经济效益的水管单位,界定为准公益性水管单位。准公益性水管单位依其经营收益情况确定性质,不具备自收自支条件的,定性为财政补助的事业单位;具备自收自支条件的,定性为企业。第三类是指以城市供水、水力发电等为主,不具有防洪、排涝等公益性任务的水利工程管理单位,界定为经营性水管单位,定性为企业。

目前,从我州山区、贫困地区经济条件较差的实际情况出发,供水对象主要是山区、贫困地区的农业灌溉,社会效益较好,经济收益较少的水管单位,可暂定为公益性水管单位,其经费主要由财政供给,具体供给比例由同级财政视情况确定。

水管单位的性质由水利部门按规定提出定性意见,由同级编制部门审定后,报州编制委员会审批。

(2)明确权责,规范管理

全州水利工程实行统一管理与分级管理相结合的管理体制。受益和影响在一县市范围内的水利工程由县市水利局管理;受益和影响在几县市范围的,按照州人民政府的授权由州水利局管理或委托主要受益区县水行政主管部门管理。辖区内的中型水库、中型以上灌区由县市水利局直接管理;辖区内的小(一)型水库以及乡镇供水工程原则上由县市水利局负责管理,根据工程情况,经县市人民政府批准可以委托工程所在地乡镇管理。小(二)型水库及其以下水利工程可由县市水利局委托工程所在地乡镇负责管理或由所在乡镇直接管理。

各级政府应限期消除本行政区域内水利工程险情,依法保障工程的安全。州县市水利局负责辖区内各类水利工程管理养护和安全运行的行业管理责任,并对直接管理的水利工程负有监督资金使用、资产管理责任。各级水利部门要按照政企分开、政事分开的原则,转变职能,改善管理方式,提高管理水平。水管单位具体负责水利工程的管理、运行和维护,保证工程安全和发挥效益。

水利部门管理的水利工程,出现安全事故的,要依法追究水管单位、水利部门和当地政府负责人的责任;乡镇管理的水利工程出现安全事故的,要依法追究水管单位和乡镇政府负责人的责任;其它单位管理的水利工程出现安全事故的,要依法追究业主责任和水利部门的行业管理责任。

(3)改革小型农村水利工程管理体制

为了保障小型农村水利工程安全运行,更好地发挥效益,按照“落实管理主体、明确管理责任,提高管理效益”的总体目标要求,明晰所有权,搞活经营权。对小型水库及其以下规模的工程采取转让、拍卖、承包和租赁等形式,逐步推开,循序渐进的开展产权制度改革,探索建立以各种形式的农村用水合作组织为主的管理体制。具体办法由州人民政府另行制定。无论是国有或集体所有的小型农村水利工程,其管理和经营方式改革的收入所得,全部用于小型农村水利工程的建设。

(4)完善新建水利工程管理体制

进一步完善新建水利工程的建设管理体制,逐步从以财政投入为主的单一投资方式,转变为引入社会资金参与工程建设管理的多元化投资体制。全面实行建设项目法人责任制、招标投标制和工程监理制,落实工程质量终身责任制,确保工程质量。实现新建水利工程建设与管理的有机结合。对没有核定管理机构和运行管理经费来源的水利工程项目,不予立项审批。在工程建设中,管理设施、管理机构与主体工程同步实施,管理设施、管理机构不健全的工程不予验收。

2、实行“三项”制度改革

(1)实行人事制度改革

水管单位合理定编定岗。事业性质水管单位的人员编制,根据财政部、水利部《水利工程管理单位定岗标准》规定确定。在新标准未出台前,可参照水利部《水利工程管理单位岗位设置标准》(征求意见稿)的规定和目前管理机构的运行情况,本着精简的原则由水行政主管部门提出意见,经同级编制部门审定,报州编制委员会审批。水管单位在批准的编制总额内,科学合理定岗。实行管养分离后的维修养护人员、准公益性水管单位中从事经营性资产运营和其他经营活动的人员,不再核定编制。

事业性质的水管单位,按照《楚雄州事业单位人事制度改革实施意见》(楚办字[2003]41号)文件,全面推行聘用制度,按岗聘人、竞争上岗,建立严格的目标责任和绩效考核制度。明确为事业性质水管单位的人员,符合退休条件的,本人申请经单位批准,可以按照事业单位的规定办理退休手续。

(2)实行劳动制度改革

企业性质的水管单位,按照产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学的原则建立现代企业制度。企业负责人由企业董事会或上级主管部门依照相关规定聘任,其他职工实行全员劳动合同制度。水管单位工作人员实行持证上岗制度,中层以上干部和技术人员应具有水利专业中专以上文化程度,取得水利专业资格证书,方能聘用上岗。

(3)实行工资制度改革

鼓励事业性质的水管单位探索符合市场经济规则的分配机制,把职工收入与工作职责和绩效紧密结合起来,使内部分配向生产一线、关键岗位、优秀人才和有突出贡献的人员倾斜。企业性质的水管单位,在工资分配上推行以岗位工资为主的基本工资制度,明确职责,以岗定薪。改制前由财政供养的离退休人员经费按原渠道安排,其离退休费调整纳入国家统一的事业单位调整范围。

3、推进水价改革

水利工程供水价格按照《云南省水利工程供水价格实施办法》(云计价发[2003]1246号)文件的规定执行。农业用水和非农业用水要区别对待,分类定价。我州水价改革的重点是非农业用水,尤其是生活用水应一次性到位;农业用水价格低于补偿供水成本的,要根据水资源状况、供水成本及市场供求变化适时调整分步到位,农业灌溉用水价格对于边远贫困地区的要适当优惠,对经济较发达地区、城镇郊区、坝区的要适当提高。

改进农业用水计量设施和方法,逐步推行按方计量收费。积极培育农村用水合作组织,发挥用水户的监督作用。改进收费办法,减少收费环节,禁止乡村两级在代收水费中加码和截留,提高缴费率。供水经营者与用水户应签订供用水合同,规范双方的责任和权利。

4、深化财政支付范围和方式改革

根据水管单位的类别和性质,采取不同的财政补助政策和拨款方式,实行分级负担,逐步由财政全额供养向财政差额补助过渡,最终实现自收自支。纯公益性和准公益性水管单位,编制内承担公益性任务的在职人员经费、公用经费、离退休人员经费等基本支出由同级财政负担;公益性工程日常维修养护经费在水利工程维修养护岁修资金中列支,更新改造费用纳入基本建设投资计划,由计划部门在非经营性资金中安排。经营性工程日常运行维修养护等经费支出,由水管单位负担,更新改造费用在按规定提取的折旧资金中列支,不足部分纳入基本建设投资计划,由计划部门在非经营性资金中补助解决;政策性亏损部分由同级财政补助。按财政现行分级负担原则,确保水利工程公益性支出,对暂不具备自收自支条件的水管单位,要积极创造条件加快水价改革,努力实现自收自支。事业性质的准公益性水管单位的经营性资产收益要纳入单位的经费预算,水利部门应及时向同级财政部门报告水管单位收益变化情况,以便财政部门实行动态核算,并适时调整财政补贴额度。企业性质的水管单位,其所管理的水利工程的运行、管理和日常维修养护等资金由水管单位自行筹集。水管单位应加强资金积累,提高抗风险的能力,确保水利工程维修养护资金足额到位,保证水利工程的安全运行。

各级要增加对水利工程管理的投入,适当调整水利支出结构,积极筹集水利工程维修养护岁修资金。各级水利工程维修养护岁修资金的来源为:水利建设基金的30%和同级财政年初预算安排的岁修费。各级要加强水利基金的建立和征收工作,确保水利工程维修养护支出。水利行政事业性收费按“收支两条线”原则纳入同级财政统筹安排,加强管理。有关部门要加强对水管单位各项资金使用情况的审计和监督检查。

为保障水利工程安全,改善生态环境,防止水土资源和水利设施的闲置和浪费,鼓励水管单位在水利工程管理范围内,利用自身水土资源优势,采取多种方式积极开展水利经营,增强自身经济实力,减轻财政负担。5—10年内由州财政每年安排专项资金用于水管单位的综合经营。事业性质的准公益性水管单位要在科学划分公益性和经营性资产的基础上,对承担防洪、排涝等公益性职能部门和承担供水、发电等多种经营职能部门进行严格划分。在不影响工程公益性功能发挥的前提下,经水行政主管部门批准,将经营部门转制为水管单位下属企业,做到事企分开,有条件的实行财务独立核算;企业性质的准公益性水管单位和经营性水管单位,在保证工程日常维修养护经费的足额到位的前提下,开展其他投资经营活动。

加强国有水利资产的管理,明确国有资产出资人代表,分清使用权和经营权,做好所有权、使用权和经营权分离工作。水利部门要积极培育具有一定规模的国有或国有控股的企业集团,负责水利经营性项目的投资和运营,承担国有资产的保值增值责任。

(二)配套改革的内容

1、积极推行管养分离,精简管理机构,提高养护水平,降低运行成本

在定编定岗的基础上,将维修养护业务和人员剥离出来,成立专业化的维修养护企业。水管单位采用招投标方式选择维修养护企业,以合同的方式明确工程的维修养护范围、费用、技术标准等内容。为保证水利工程管养分离的顺利实施,财政部门要按照预算管理体制,保证经核定的水利工程维修养护资金足额到位,各级政府和水利部门及有关部门要努力创造条件,培育维修养护市场主体,规范维修养护市场环境。

2、妥善安置分流人员,落实社会保障政策

支持和鼓励分流人员大力开展多种经营,特别是旅游、水产养殖、农林畜产、建筑施工及渠系维修养护等具有行业和自身优势的项目。利用水利工程管护范围内的水土资源开展多种经营的项目或企业,要优先安排水管单位分流人员。在清理水管单位现有经营性项目的基础上,把部分经营项目的剥离与分流人员的安置结合起来。在分流人员的安置过程中,各级政府和水利、财政、劳动、人事部门要做好统筹安排,确保安置费的落实,保证社会稳定。

各类水管单位应按照有关法律、法规和政策参加各项社会保险,落实职工社会保障,解决职工后顾之忧。改制为非国有性质或将原单位净资产出售给职工的水管单位,原单位应与职工解除劳动关系,职工可按照自愿的原则与新企业签订劳动合同,也可到当地就业服务机构进行失业登记。原单位对职工的经济补偿和有关生活保障问题按国家及地方相关规定执行。原单位欠发的职工工资、医疗费等应予以清偿。因工致残或患职业病的职工,在单位改制时应报州劳动鉴定委员会和职业病鉴定机构进行劳动能力鉴定,符合条件的按国家政策妥善安置。改制为企业性质的水管单位,应按照当地的有关规定,参加本地的各项保险。

3、税收扶持政策

水管单位改革后分流人员兴办的企业,经税务部门核准,执行相应的税收优惠政策。水管单位用于防洪、排涝、灌溉等公益性支出,经税务部门审核,可在企业所得税税前扣除。

五、其它事项

(一)加强水利工程的环境与安全管理

水利工程的建设和管理要遵守国家环境保护法律法规。水利工程建设,严格执行环境影响评价制度和环境保护“三同时”制度。水管单位要做好水利工程管理范围内的防护林 (草)建设和水土保持工作,采取措施,保障下游生态用水需要。水管单位开展多种经营活动应当避免污染水资源和破坏生态环境。

水管单位要强化安全意识,加强对水利工程的安全保卫工作。利用水利工程的管理和保护区域内的水土资源开展的旅游等经营项目,要在确保水利工程安全的前提下进行。原则上不得将水利工程作为主要交通通道,大坝坝顶、河道堤顶或戗台确需兼作公路的,需经科学论证后报工程主管部门批准。未经批准,已作为主要交通通道的,对大坝要限期实行坝路分离,对堤防要限制交通流量,确保工程安全。

县乡人民政府要按照国家有关规定,支持水管单位尽快完成水利工程的确权划界工作,明确水利工程的管理和保护范围。

(二)加快政策法规建设,严格依法管理

加快《楚雄州农村小型水利管理条例》、《楚雄州龙川江管理条例》的修改。各级水利部门和水利工程管理单位要坚持依法行政,加强水政监督检查工作,做到有法必依,执法必严,违法必究。依法维持水事秩序,维护水利工程的安全。

六、加强组织领导,积极稳妥地推进改革

为改变现有水利工程管理中存在的问题,根据国务院和省的有关政策,通过开展水管体制改革,使水利工程管理达到体制理顺、机制搞活、机构合理、人员精干、服务优质、运行高效的目的,充分发挥水利工程的效益,促进水资源的可持续利用,保障社会经济的可持续发展。

(一)加强组织领导

州人民政府成立水利工程管理体制改革工作领导小组,负责全州水利工程管理体制改革工作。领导小组由州政府分管领导及州计委、财政、编制、水利、税务、劳动等部门组成。领导小组办公室设在州水利局,负责日常具体工作。州水利局成立水利工程管理体制改革指导小组,负责指导各县市水利工程管理体制改革工作。领导小组成员单位的职责:

水利局:负责水管体制改革领导小组的日常工作,组织开展试点工作,上报测算的基础资料,代拟水利工程管理体制改革实施方案并指导实施。

财政局:建立水利建设基金、筹措岁修资金。配合水管单位开展分类定性,对水管单位人员经费、公用经费和水利工程的运行维护费进行审核,审定公益性资产和非公益性资产的比例。

发展计划委员会:负责审定水价成本费用,积极配合做好水价改革,做好报批手续。在非经营性资金中安排水利工程的更新改造费用。

编委办:负责审定全州国有水利工程管理单位的分类、定性和水管单位定岗、定员编制。

地税局:参与水利工程固定资产原值的核定,确定固定资产折旧年限或固定资产折旧率,对水管单位和分流人员给予税收优惠政策。

劳动和社会保障局:负责水管单位改制的各项社会保障政策的落实。

各级人民政府要切实加强对水利工程管理体制改革工作的领导,成立相应的领导机构,负责指导和推进改革工作。依据本实施方案,各县市结合本地实际,制定具体的实施方案并组织实施。

(二)精心组织实施

各县市要在认真制定改革实施方案的基础上,按照工作步骤,制定周密的工作计划,完善工作程序,规范工作制度,有计划、有步骤地推进改革。要坚持一切从实际出发的原则,既要大胆借鉴事业单位和国有企业改革的成功经验,又要立足于水利行业和本单位的实际。根据各水管单位所承担的任务和人员、资产的现状,实行分类指导。对改革中出现的问题,要及时研究,提出解决措施。各县市的实施方案由同级人民政府审批,并报上一级人民政府备案,同时抄送上一级水行政主管部门。

(三)工作步骤及时间要求

改革工作分为三个阶段进行:

组织准备阶段。主要任务是:宣传发动,组建领导机构,开展调查摸底及试点工作。

具体实施阶段。主要任务是:制定改革计划,组织编制改革实施方案,全面开展水管体制改革工作。

验收总结阶段。主要任务是:组织验收,全面总结,巩固成果。

全州水管体制改革工作的时间:2003年11月底以前完成州水管体制改革实施方案的报批工作;2003年12月底以前完成县市水管体制改革实施方案的报批和元谋县东山大沟管理所改革试点工作; 2004年12月底以前完成国家管理工程的改革工作;2005年6月底以前对国家管理工程的改革进行完善和总结;2005年12月底以前完成非国家管理的其它小一型水库及其以上规模水利工程的改革工作; 2006年12月底以前完成小型农村水利工程管理体制改革。