各区（县）人民政府，市政府各有关直属单位：

    现将《七台河市全部免征农业税改革试点工作总体方案》印发给你们，请认真贯彻执行。

    二OO四年十月十三日

    七台河市全部免征农业税改革试点工作总体方案为认真贯彻落实国务院关于黑龙江省实行全部免征农业税改革试点的决定，切实搞好全市全部免征农业税改革试点工作，制定本方案。

    一、指导思想和基本原则

    （一）指导思想以“三个代表”重要思想为指导，以《中共中央、国务院关于促进农民增加收入若干政策的意见》（中发[2004]1号）精神为指针，全面落实免征农业税政策，减轻农民负担，激发农民种粮积极性，促进农业经济结构调整，实现粮食增产、农民增收，确保国家粮食安全；深化农业和农村各项配套改革，建立起确保基层组织运转、确保教育经费支出和防止农民负担反弹的长效机制；坚持科学的发展观，用改革的方法化解各种矛盾，维护农村社会稳定，促进农村经济社会全面、协调、可持续发展。

    （二）基本原则一是积极稳妥、大胆创新的原则。既要保持农村各项政策的连续性，又要勇于突破传统的思维方式和固有的管理模式，妥善处理改革、发展与稳定的关系。

    二是统筹兼顾、重点突破的原则。要统筹安排、紧密衔接，同步推进与免征农业税相关的各项配套改革，着力解决事关农村经济社会发展和稳定的重点问题。

    三是尊重群众、尊重实践的原则。尊重农民群众和农村基层干部的首创精神，总结和推广群众在实践中探索出的成功经验，切实解决改革中遇到的实际问题。

    四是总体推进、分战线落实的原则。全部免征农业税涉及农业、财政、人事、教育、民政、物价等方面的改革，任务重、困难大。各有关部门要在市委、市政府统一领导下，按战线抓好有关子方案和相关政策的贯彻落实，做到各战线齐抓共管，总体推进。

    二、主要内容全部免征农业税改革试点的主要内容是“一个免征、三项改革、六个完善”。

    （一）一个免征，即全部免征农业税从2004年度起，全部免征农民、国有农场、监狱劳教农场、军队划转地方农场、林场、其他从事农业生产的单位和个人的农业税及附加。

    全部免征农业税及附加后，不得再变相收费。对以往农业税及附加尾欠，要依据不同情况区别对待：

    对农村税费改革以来（2002年至2003年），纳税人依法应缴的农业税及附加尾欠，对有缴纳能力而未缴的纳税人，要继续依法征收；对确无完税能力的贫困农户，经村民大会或村民代表大会讨论，到会半数以上人员同意，乡（镇）财政所审核批准，予以减征或免征。

    对农村税费改革前（含2001年）农民的税费尾欠，要进行核实、登记、归类。不符合有关政策规定的要予以核销，不得再向农民追缴；符合减免规定的要及时给予减免；符合政策规定、有缴纳能力而无故拖欠的要依法清收；确有困难的，按规定程序审核批准，予以减征或免征。

    对因执行全部免征农业税及附加政策给区（县）、乡（镇）财政和村级组织带来的减收，由省财政给予适当的转移支付补助。对区（县）、乡（镇）未列入农业税决算的耕地面积及其收入，因全部免征农业税及附加而造成的财政和村级组织减收，由各区（县）、乡（镇）自行消化解决。此项改革由市财政局牵头，相关部门配合，制定具体实施方案，认真抓好落实。

    （二）三项改革

    1、改革乡（镇）机构合理进行职能定位。乡（镇）政府要适应建立社会主义市场经济体制和深化农村税费改革的形势需要，由管理型向服务型转变。改革后其主要职能是：贯彻落实党的路线、方针和政策；维护农村社会稳定；负责农村社会管理、公共服务和社会化服务体系建设；引导农村富余劳动力转移和就业；发展农村社会公共和集体公益事业；推动农村经济发展等。

    重新调整机构设置。乡（镇）党政机构要按照“精简、统一、效能”的原则，根据其职能转换，设置两个综合办公室，分别为党群办公室和政府办公室。改革后，乡（镇）事业单位承担的行政职能，一律并入乡（镇）相关的综合办公室。

    乡（镇）事业机构可根据工作需要设置事业性综合服务中心，具体设置由区（县）政府根据实际需要自行确定，原则上不能超过3个（含单独设立的计划生育服务中心）。乡（镇）卫生院的事权、人权和财权统一上收到区（县）政府卫生行政部门管理。人口较多、规模较大的镇卫生院与计划生育服务中心可以分设，人口少、计划生育工作任务不重的乡（镇）可以合并，实行资源共享，具体如何设置由区（县）政府根据实际情况自行确定。

    区（县）职能部门派驻乡（镇）的公安派出所、法庭、检察室、司法所、工商行政管理所、环保所、质量技术监督所、乡（镇）财政所、税务所等实行派出部门与乡（镇）双重管理，以派出部门为主，派出机构的党组织关系实行属地化管理；领导干部由派出部门提名，征求乡（镇）党委意见，按干部管理规定任免；经费由派出部门核拨。

    积极稳妥精简人员。要切实完成2001年乡（镇）机构改革所确定的行政、事业编制精简任务。乡（镇）机关行政编制在今年上半年精简15％的基础上，再精简10％。乡（镇）事业编制要精简30％以上。坚决清退乡（镇）党政机关聘用人员和其他各类临时人员。乡（镇）党政领导职数按5职配备，乡（镇）党委书记1职，党委副书记两职（其中一人与乡（镇）长交叉任职），副乡（镇）长2职。乡（镇）人民武装部长可按中办发〔1999〕24号和黑办发〔2000〕10号文件要求配备。

    在机构改革中，要打破部门隶属关系，实行竞争上岗、择优录用。要严格按照新核定的编制数分流超编人员，未超编单位不得再分流人员，不符合条件的事业单位人员不能直接进入机关工作。乡镇党政机构和全额拨款的事业单位（不含教育）改革分流人员可通过提前退休、提前离岗休养、学习培训、下派任职、领办参办企业、自谋发展等途径妥善安置。提前退休的享受原职级退休工资待遇，提前离岗休养的与在职人员同等对待，也可以用一次性补偿方式予以安置；学习培训人员，保留基本工资，公费安排学习培训，职位出现空缺时，允许参加竞聘，同等条件优先聘用；下派公职人员担任村干部的继续享受原工资待遇；领办参办企业人员，取消原行政工资，享受企业工资待遇，其社会保险按有关规定执行；自谋发展人员和其他分流人员，三年内带薪分流，三年后停薪脱钩。也可采取一次性发给相当于本人3年基本工资额度补助的办法。有关部门要在税收、贷款发放、技能培训等方面给予支持。具体分流政策仍按《中共黑龙江省委办公厅黑龙江省人民政府办公厅关于印发〈黑龙江省市（地）县（市）乡（镇）党政机关人员定编定岗及人员分流安排的实施办法〉的通知》（黑办发〔2001〕7号）执行。

    行政机构和事业单位对其财政供养人员，要按编制定人员、按编内实有人员发放工资并实行国库统一支付。凡超编配备人员，人事部门不予核定工资，财政部门不予核拨经费。此项改革由市人事局牵头，相关部门配合，制定具体实施方案，认真抓好落实。

    2、改革乡（镇）财政管理体制积极推行“乡财乡用区（县）监管”的财政管理体制改革。在坚持乡（镇）预算管理权、资金所有权和使用权、财务审批权不变的前提下，实行机构上划、预算代理、资金统调、集中收付的管理方式。在机构设置上，将乡（镇）政府财税办公室与农业税征收管理所合并，设立乡（镇）财政所，作为区（县）财政部门的派出机构，人、财、物由区（县）财政局垂直管理。在职能定位上，承担所在乡（镇）财政预决算编制和预算执行、预算调整、乡（镇）预算内外资金收支管理的具体工作；负责乡（镇）政府预算单位财务核算和监督；负责各项农民补贴的核定兑付；负责农村社会保障资金的管理；负责村级资金的专户存储、核拨和监督管理；负责耕地占用税、契税、烟叶特产税的征收管理等。

    合理划分区（县）、乡（镇）事权范围和财政支出责任。按照乡（镇）政府的事权确定相应的财权，凡属区（县）政府承担的财政支出，同级财政要全额予以保障，不得以任何形式转嫁给乡（镇）；区（县）政府要求乡（镇）政府承办的事务，要足额安排专项拨款，不留资金缺口，不得要求乡（镇）安排配套资金；属于跨区域的公共事务，要根据各方面受益情况，合理确定负担比例；区（县）、乡（镇）政府间事权调整必须有财力保障，区（县）政府制定相关支出政策时，要充分考虑乡（镇）政府的承受能力。此项改革由市财政局牵头，相关部门配合，制定具体实施方案，认真抓好落实。

    3、改革村级经费管理方式全部免征农业税及附加后，村干部补贴、办公经费和五保户供养经费由财政供给和管理，按照财政资金分配和使用规定实行预决算制度。在坚持村级资金权属、区（县）对村级附加及补助既得财力总量、村级财务审批权不变的前提下，全面实行“村财民理乡代管”制度，做到村级资金统一纳入乡（镇）财政专户，统一实行预决算，统一由乡（镇）农村经济管理服务中心代理财务核算。要规范“村财民理乡代管”制度，充分发挥村民理财作用，自觉接受村民、村民理财小组和审计部门的监督。

    区（县）可以继续按照农村税费改革转移支付办法核定村级三项财政资金，确保各村的既得财力。也可以根据村型大小，综合考虑人口数量、耕地面积和人均纯收入等因素，重新核定村干部补贴和办公经费支出标准，每村两项资金总额最低不得少于3.4万元（不含五保户供养资金）。

    全部免征农业税及附加后，村级组织工作职能将相应随之发生变化。能进一步撤并的行政村要继续撤并，已经撤并的要着重解决明合暗不合的问题，进一步精简村级管理人员。提倡村党支部委员及村委会干部（党员）交叉任职；村、屯（组）干部交叉任职；村干部一人多职，兼职不兼薪。村党支部书记、村委会主任、村文书（助理会计）可以享受定额补贴，每个村享受定额补贴的干部不得超过3人；妇代会主任、团支部书记、民兵连长、治保主任以及负责计划生育、卫生保健、畜牧防疫等其他工作人员享受因公误工补贴，每个村享受误工补贴人员不得超过5人。此项改革由市财政局牵头，相关部门配合，制定具体实施方案，认真抓好落实。

    （三）六个完善

    1、完善农村义务教育管理体制农村义务教育由区（县）政府举办和管理。撤销乡（镇）教育行政管理机构，其职能划归乡（镇）中心学校。全面实行农村中小学校长负责制。

    大力推进中小学人事制度改革，全面实施教师全员聘用和资格准入制度，辞退超编人员。在2004年寒假前按照省核定的教师编制，完成教职工定编、定岗，基本完成分流工作。中小学编制根据在校生变化情况按省定编制实行动态管理，保证农村中小学教育教学基本需要。中小学教职工分流政策按《黑龙江省人民政府办公厅转发省人事厅等部门关于全省中小学人员分流工作的意见的通知》（黑政办发[2004]28号）执行。

    本着“小学就近入学、初中相对集中”的原则，积极稳妥地推进农村中小学布局调整。有条件的区（县）、乡（镇）要积极实行规模办学，解决好学生住宿和通勤问题，防止学生辍学。已经撤并的学校，其不属于村集体和农民投入的资产，要继续用于教育。严禁乡村收回校田地，已经收回校田地的村要将校田地退回，暂时不能退回的，要由村将校田地的承包费退给学校或采用其他方式退回。

    全部免征农业税及附加后，要确保教育经费投入不低于免征前的水平，依法做到各级政府对教育财政拨款的增长高于财政经常性收入的增长，并使在校学生人均教育费用逐步增长，保证教师工资和学生人均公用经费逐步增长，实现保工资、保运转、保安全的工作目标。农村中小学经费实行部门预算管理。预算由区（县）教育行政部门编制，财政部门审核，区（县）政府报同级人大批准后执行。教师工资由区（县）财政部门集中支付，统一发放；省农村税费改革转移支付资金及地方匹配的专项用于农村义务教育的学校公用经费，要按规定拨款程序办理，实行集中支付，即由学校根据预算和执行进度，提出用款计划，经教育部门审批同意后，由财政国库集中支付；农村义务教育新增必需的教学设备、新建校舍和危房改造等事业发展支出以及对家庭经济困难学生实行的免杂费、免书本费、补助寄宿生生活费等，由区（县）财政承担，并积极争取省财政资金补助。农村中小学的校舍等资产应按照国有资产的管理办法进行管理。农村中学和中心学校要建立健全固定资产管理制度。农村义务教育“一费制”要严格按省有关规定执行，坚决制止截留、挪用教育经费。

    整合农村教育资源，大力推进“三教”统筹和农科教结合。充分利用农村中小学校和教育活动基地，实施农村劳动力转移培训计划，大力推进农村成人和职业教育。此项改革由市教育局牵头，相关部门配合，制定具体实施方案，认真抓好落实。

    2、完善化解乡村债务办法按照“核清分类、积极化解、防止新债”的要求，继续积极稳妥地开展化解乡村不良债务工作。

    核清底数，分类登记。在摸清债权、债务当事人及种类的基础上，认真分析债务成因，分类核准金额，经债权、债务人确认后，登记造册，输入数据库，并逐级上报备案。

    采取措施，积极化解。一是回收欠款。对外单位及职工欠款，采取逐人清缴、财政扣缴、银行划拨、以产抵债和依法清收等措施，尽快收回；对农民欠款，要进一步核清底数，做出还款计划，逐步回收。绝不允许用国家给予农民的补贴直接抵扣欠款。二是以资还债。采取承包、租赁和拍卖等方式盘活村集体闲置资产抵还债务；用发包机动地、林木和“五荒”等集体资源收入偿还债务。三是节余还债。乡（镇）、行政村资金有节余，必须首先用于偿还债务。四是豁免减债。乡村借用的财政周转金，确无偿还能力的，按有关规定审核批准后，予以豁免；乡镇企业、村办企业向银行、信用社贷款等形成的不良债务，应按照《中华人民共和国商业银行法》、《中华人民共和国担保法》、《中华人民共和国破产法》及国家其他有关法律、法规的规定，积极向有关金融机构申请办理停息挂账或核销；银行、信用社应按照有关政策规定，积极帮助乡村合法化解债务。农村中小学欠债，由区（县）政府组织清理核实，摸清债务来源和使用情况，纳入政府解决乡村债务统一计划，逐步偿还。债权单位和个人不得因追索债务影响学校正常教育秩序。坚决制止强迫学校停课及其他影响学校正常教学秩序和社会稳定的行为。同时，对积极偿还因举办农村义务教育等社会公共事业所欠债务的乡村，上级财政将予以适当补助。

    强化管理，防止新债。要加强乡村两级财政、财务和资产的管理，严格执行财务会计制度，实行政务、财务公开。乡（镇）政府一律不准为企业贷款提供担保和抵押。兴办乡村公益事业要量力而行、量入为出，无财力保障的，一律不准以乡（镇）政府和村级组织的名义举债。任何部门不准向基层下达收费任务，不准搞劳民伤财的“政绩工程”、“形象工程”，严格禁止发生新的不良债务。此项工作由市农委牵头，相关部门配合，制定具体实施方案，认真抓好落实。

    3、完善农村社会公共事业和集体公益事业建设制度支持农村社会公共事业建设。进一步调整政府支出结构，政府投入要重点向农村教育、文化、卫生、基础设施、生态环境等方面倾斜，新增教育、文化、卫生等方面支出主要用于农村。大力开展招商引资，积极吸引民间资本投向农村，逐步实现农村公共事业建设投入主体多元化。

    支持农村集体公益事业建设。从2004年起全部取消“两工”，村级集体公益事业建设按照“一事一议”筹资筹劳管理制度执行。完善村级“一事一议”内容、程序和方法，按照“群众自愿、群众受益”的原则，根据有关政策规定筹资筹劳，不准固定筹资筹劳，不准强行或变相强行以资代劳。对行政村整体一时议不下来的事情，可在受益的自然屯（组）或部分群体中进行。村民要严格遵守“村规民约”，对于集体议定事项，要认真履行义务。完善财务管理、会计核算及村务公开制度，“一事一议”要做到公开、透明，杜绝“暗箱”操作。政府支出不得转嫁给村集体，不得纳入村级“一事一议”范围。凡是农村“一事一议”筹资完成的集体公益事业，年人均筹资不得超过12元限额，有条件的，可以积极争取省级补助，但不能留有缺口。此项改革由市农委牵头，相关部门配合，制定管理办法，认真抓好落实。

    4、逐步建立和完善农村社会保障制度进一步完善农村五保户保障制度，确保农村分散供养的五保户补助资金及时足额发放。区（县）民政部门按照国家《农村五保供养工作条例》规定的程序和办法，做好农村五保户的确认、审批及发证工作，要严格执行标准，不漏报不瞒报，不扩大范围，切实把好入口关，并实行动态管理。每年年初由乡（镇）政府根据当地五保对象供养人数和供养标准，编制五保供养经费预算，区（县）政府根据乡（镇）五保经费需求，将上级财政转移支付解决的本级政府负担的五保供养经费统一纳入区（县）财政“社会保障资金专户”，经区（县）政府审批。对于集中供养的五保对象由区（县）民政部门按时拨付给敬老院，分散供养的五保对象由区（县）民政部门委托乡（镇）财政所据实、凭证、按月将五保户供养资金按每年不低于1200元的标准，直接发放到户。

    按照上级有关规定，进一步做好农村优抚工作。根据各区（县）优抚对象人数，市财政部门要及时将省转移支付资金拨付到区（县）财政专户，做到专款专用，并及时发放到户，不得以任何形式和理由挤占、挪用。各级民政部门要加强监督检查，确保优抚对象及时、足额得到优待金。

    参照省内农村最低生活保障试点和新型农村合作医疗、农村医疗救助制度先行试点单位经验，适时启动我市的改革试点工作，积极争取省财政资金专项补助。此项改革分别由市民政局、市卫生局牵头，相关部门配合，制定具体实施方案，认真抓好落实。

    5、完善解决农村土地承包纠纷问题的办法严格执行农村土地承包的有关法律、法规和政策规定，保持农村土地承包关系的长期稳定，妥善处理当前出现的各种矛盾和问题，切实保护农民的合法权益。法定承包期内，任何组织和个人不得干预农民的生产经营自主权，不得违法调整和收回承包地，不得违背农民意愿强行流转承包地，不得非法侵占农民承包地。凡是原承包办法合法、合情、合理的，一律不调不动。凡是能通过多种途径保证无地或少地农民有稳定收入来源的，一般不调地。加强对《中华人民共和国农村土地承包法》等法律、法规和政策的宣传，认真贯彻执行《黑龙江省人民政府办公厅印发关于妥善解决农村土地承包纠纷若干问题意见的通知》（黑政办发[2004]17号）精神，对农村土地承包纠纷问题进行全面排查，摸清情况，分析成因，明确责任，强化措施，使农村土地承包纠纷问题在法律和政策的框架内得以解决。此项工作由市农委牵头，相关部门配合，制定具体实施意见，认真抓好落实。

    6、进一步完善涉农收费和价格制度清理并逐步取消不合理的涉农收费，降低收费标准。今后，严格按照《中华人民共和国行政许可法》的规定依法审批收费项目，没有法律、行政法规依据的，任何部门不得出台新的收费项目。

    对农民道路运输管理费、个体工商户ID卡收费、农机监理费中的农机驾驶员审验费要严格执行国家和省对农用拖拉机收取养路费的政策；对完全从事田间作业的拖拉机不得收取养路费；对部分从事营业性运输的拖拉机按照减轻农民负担的要求，从低核定缴费数额。按照规定的收取对象、范围和标准收取水利工程水费，对于灌排体系独立运行且由农民自建自用自管的水利工程不得向农民收取水费。对农民用水用电要严格执行规定的价格，不准价外加收任何费用。

    继续开展乱收费专项治理工作，重点整治农村教育、用水用电、道路修建、计划生育、农民建房、农民经商务工等方面的乱收费。继续抓好涉农收费价格公示制、报刊订阅费用限额制、农村中小学收费“一费制”和农民负担案（事）件责任追究制等四项制度的落实。经营部门要及时公布农业生产资料价格，依法向农民出具票据，物价、工商等有关部门要加强对农业生产资料价格的监管，加强对化肥、柴油、农膜、农药等农资价格检查，做好涉农价格违法案件和价格举报的查处工作。此项工作由市物价局、市纠风办共同牵头，相关部门配合，制定实施方案，认真抓好落实。

    三、时间和步骤全部免征农业税改革试点工作，在前期工作基础上，大体分三个阶段进行。

    第一阶段为组织准备阶段（2004年6月初至8月底）：市、区（县）、市直各相关部门完成调查摸底、制定方案、宣传教育等项工作。要抽调人员组建机构，从市到各区（县）、各相关部门都要成立领导小组及办公室，选调责任心强、熟悉农村工作的同志充实到办公室，组成强有力的工作班子，具体抓好免征农业税改革试点工作。市免征办和相关部门要在调查研究的基础上制定我市改革总体方案和相关配套改革实施方案。各区（县）、市直相关单位要根据省、市统一规定的实施步骤，紧密结合本地工作实际，制定详细的分段实施计划。

    第二阶段为全面实施阶段（2004年9月初至12月底）：各区（县）政府及市农委、财政、人事、民政、物价、教育等相关部门要分级、分战线推进落实总体方案和相关配套实施方案，全面完成改革试点工作。

    第三阶段为检查验收阶段（2005年1月初至3月底）：各区（县）要对本地改革工作进行全面认真检查验收，形成检查验收报告，上报市免征办，并由市免征办组织相关部门分战线对区（县）进行检查验收。

    四、保证措施

    （一）加大宣传教育力度。坚持正确的舆论导向，充分利用各种宣传媒介，加大宣传教育力度，搞好思想发动，统一干部和群众的思想，引导他们正确处理整体利益与个人利益的关系，转变思想观念，消除各种疑虑，积极参与、支持改革。坚持公开、公正、透明的原则，认真抓好人员分流和妥善安置工作，及时妥善化解各种矛盾，保证改革试点工作平稳运行。

    （二）加大督促检查力度。强化监督检查，采取日常检查与重点督查、定期检查与随机抽查、明查与暗访相结合的方式，对政策执行中出现的偏差，要及时纠正；加大群众信访案件处理力度，对分流干部、教师和农民反映的问题要认真对待，妥善处理，建立健全情况反馈制度，认真做好矛盾化解工作，努力把矛盾解决在基层；建立健全责任追究制度，对违反政策规定乱收费、对中央和省有关政策理解不准、认识不清、执行不力造成加重农民负担和因执行政策走样引发群体越级上访事件的问题，要按照有关规定，严肃处理直接责　任人及追究当地政府或部门主要领导的责任。

    （三）加强组织领导。为确保全部免征农业税改革试点工作顺利进行并取得实效，要落实各级党政一把手亲自抓、负总责的领导责任制，层层抓落实。强化市、区（县）全部免征农业税改革试点工作领导小组及办公室（与农村税费改革工作机构合署办公）力量，选调政治素质高、业务能力强、熟悉农村工作的干部充实到办公室，抽调人员与原工作岗位脱钩，集中精力从事改革试点工作。市全部免征农业税改革试点工作领导小组及其办公室要加强对改革试点工作的分类指导，及时总结经验，逐步完善政策。市直有关部门要积极支持和紧密配合各区（县）搞好改革试点工作。市免征办成立两个基层督导组，深入到区（县）协助开展免征农业税改革试点工作；区（县）要派出工作组帮助乡（镇）搞好改革试点工作。