各区市县人民政府，各园区管委会，科学城办事处，市政府各部门：

　　《绵阳市构建城乡社会救助体系实施方案》已经市政府第56次常务会议审定通过，现印发给你们，请遵照执行。

　　构建城乡社会救助体系，是坚持立党为公、执政为民，践行“三个代表”重要思想，维护最广大人民群众根本利益的具体体现；是推进绵阳发展新跨越，实现全面建设小康社会战略目标的迫切需要；是坚持“两个面向”，切实解决群众困难，密切党和政府同人民群众血肉联系，更好地维护全市社会稳定，构建和谐绵阳的重要保证。我市既是一个工业结构调整任务重的城市，又是一个基础薄弱的农业大市，同时还处于自然灾害多发地区。在经济转轨、社会转型时期，困难群众量大面广，现实的救助需求与现行救助体制的矛盾日益突出，社会救助工作任务艰巨。各级政府要深刻认识加快建立城乡社会救助体系的重要性和紧迫性，切实加强对构建城乡社会救助体系工作的领导，制定和落实好切合当地实际的实施办法和措施，进一步完善救助政策，创新救助机制，整合救助资源，规范救助行为，尽快使社会救助从分散、临时、单一的模式向统一、归口、综合的模式转变，不断提高我市城乡社会救助能力和工作水平，促进全市经济社会持续、稳定、协调发展。

　　二○○五年六月二十二日

绵阳市构建城乡社会救助体系实施方案（2005年—2010年）

　　为进一步加强社会救助工作，整合社会救助资源，建立长效救助机制，有效构建全市城乡社会救助体系，切实保障困难群众基本生活，特制定本实施方案。

　　一、指导思想和总体目标

　　以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，牢固树立科学的发展观，紧紧围绕“一心为人民，全力谋发展”这个主题，坚持“两个面向”、“八个必须”的执政方略，以构建和谐绵阳为目标，以优化整合救助资源为核心，以各项社会救助制度的建立和完善为重点，以救助体制和机制创新为动力，努力构建城乡一体化、组织网络化、管理社会化、保障法制化、手段现代化的新型城乡社会救助体系，全面提高我市社会救助工作整体水平，切实保障困难群众的基本生活，为维护社会稳定，促进全市经济社会协调发展服务。

　　到2010年，即“十一五”规划末，力争在全市建立起以城乡居民最低生活保障和灾民救助制度为基础，以医疗、教育、住房、司法等专项救助为辅助，以社会互助为补充，政府责任明确，社会广泛参与，运转协调、管理规范、网络健全，与全市经济社会发展水平相适应的，覆盖城乡所有困难群众的比较完善的社会救助体系。

　　二、实施救助制度的原则

　　构建城乡社会救助体系，建立、完善和实施社会救助制度，应坚持以下基本原则：

　　（一）政府主导、社会参与。建立健全城乡社会救助体系，既是政府的重要职责，也是一项涉及全社会的系统工程。因此，实施社会救助制度，必须坚持“个人自救与政府救助和社会帮扶”相结合的方针，在不断增强困难群众“造血”功能，全面提高其自救能力的同时，进一步明确各级政府和各有关部门的职责任务，确保必要的救助资金，并广泛动员和有效组织社会各方面力量，共同推进城乡社会救助体系的建立和完善。

　　（二）制度配套、形成合力。要着眼于社会救助的稳定性和长效性，建立和完善社会救助的各项政策和制度，并在此基础上，采取有效措施，切实构建目标明确、层次分明、运转协调的社会救助体系框架，既确保各单项救助制度之间能够相互促进、相互补充，充分发挥社会救助体系的整合功能，又使社会救助体系与整个社会保障体系相衔接，充分发挥社会救助体系的社会功能。

　　（三）因地制宜、量力而行。要把解决群众的实际困难同维护党和政府的权威统一起来，严格“承诺兑现”，不断增强政府的公信力。在具体构建社会救助体系，实施社会救助制度时，要坚持一切从实际出发，实事求是，综合考虑财政状况、全体群众平均生活状况等因素，确立“低水平起步，逐步扩大救助范围，逐步提高救助标准”的思路，并允许在不同地区、不同时期、不同群体中采取不同的救助方式，实行不同的社会救助标准。

　　（四）管理规范、运转有序。要坚持公开、公平、公正的原则，增强各项救助工作的透明度。要严格救助程序，严格物资管理办法，规范物资发放形式，建立救助监管机制，确保社会救助工作在规范化、制度化、法制化的轨道上健康顺利运行。

　　（五）合理规划、分步实施。由于构建社会救助体系是一项大的系统工程，而且许多单项救助制度尚未启动，即使已建立了的救助制度，也还必须在实践中逐步探索、丰富、积累和完善。因此，构建社会救助体系不可能也不应该一蹴而就、一步到位，必须合理规划，分步实施。全市构建城乡社会救助体系分“三步”实施：2005年，全面启动，重在建章立制，打好基础；2006年至2009年，完善提高；2010年，力争初步形成较完整的救助体系。

　　三、救助体系内容和实施重点

　　（一）救助体系的主要内容

　　按照救助原则和各项救助制度自身的内涵和保障重点，建立、完善相互联系、相互补充、相互促进的“四大”救助系统，“十一类”救助制度：

　　1、基础性救助系统。主要维护和保障城乡所有困难群体的基本生存权益。包括：（1）城乡居民最低生活保障制度；（2）农村五保供养制度。

　　2、专指性救助系统。主要是对保障困难群体基本生存权益的配套救助制度。包括：（3）城乡困难群众医疗救助制度；（4）城乡困难群众住房解困制度；（5）义务教育阶段困难学生救助制度；（6）困难群众法律援助制度；（7）城市生活无着落的流浪乞讨人员救助制度；（8）有劳动能力的残疾人就业援助制度；（9）失地农民养老保障制度。

　　3、应急性救助系统。主要是对特殊情况下产生的临时困难群体给予救助。（10）自然灾害和人民群众临时生活困难应急救助制度。

　　4、补充性救助系统。主要是动员社会力量参与救助工作。（11）社会捐助制度。

　　（二）实施重点

　　在“十一类救助制度”中，共包括既相互联系又相对独立的专项救助制度十四项，分三个层次：一是有六项专项救助制度已实施多年，且运转较为规范，但需进一步完善；二是有二项专项救助制度，已有实施办法，目前重在付诸实践；三是尚有六项专项救助制度需要建章立制。在此基础上，通过整合社会救助功能，构建起我市相互联系、相互补充、相互促进的城乡社会救助体系。

　　1、巩固和完善六项专项救助制度

　　（1）城市居民最低生活保障制度

　　——认真贯彻执行《绵阳市城市居民最低生活保障实施细则》。

　　——确保“应保尽保”。重点抓好符合条件的失地农民进入城市低保的核查、资金测算和入围工作。

　　——规范城市低保标准。根据当地基本生活品物价水平情况，适时合理确定低保标准。2005年，要按照“绵阳城区160元，江油市不低于150元，其他县不低于140元”的新标准，落实人均月补差不低于53元的补差标准，并保证按月足额发放保障金。

　　——遵循“动态管理”的原则，坚持低保申请审核审批程序，重点坚持“三榜公示制”和享受对象“按月公示制”，切实按条件把好“入口关”，做到每季度集中审核一次保障对象，符合条件的给予保障。

　　——做好分类施保工作。对低保家庭中有大病、重病、残疾、年老等丧失劳动能力的人员实行分类救助。

　　——推进低保信息化建设。利用互联网平台，使用民政部统一开发的信息软件，用3年的时间实现部、省、市、县和社区居委会“五级”联网。

　　——建立稳健的低保资金投入机制。采取中央、省和市财政补助，县级财政“兜底”落实低保资金的办法，保证当年所有低保对象按标准按月足额领取保障金。

　　（2）农村五保供养制度

　　——认真贯彻执行《绵阳市关于加强农村五保供养工作的实施意见》。

　　——确保“应保尽保”。使符合条件的五保对象全部得到保障。

　　——落实保障资金。根据全市经济社会发展状况，适时制定五保供养的最低保障标准，确保五保对象的生活水平随当地群众生活水平的提高而提高。2005年，全市的保障水平为年人均不低于696元（月58元），并做到按月足额发放。

　　——改造五保供养生活设施。2005年至2007年，全市用3年时间，分3批对152所农村敬老院的生活设施进行改造。

　　（3）自然灾害和群众临时生活困难应急救助制度

　　——完善《绵阳市自然灾害救灾应急预案》，2005年要制定《绵阳市灾害应急救助工作规程》和《绵阳市春荒冬令灾民和困难群众生活救助工作规程》。

　　——建立灾情综合信息系统。整合民政、救灾和气象等相关部门灾情信息，强化部门间灾情管理信息共享机制建设，2005年底基本完成形成灾害管理信息共享平台，提高灾情的监测、预警水平。

　　——建立灾害和群众临时生活困难应急救助财政预算机制。市、县（市、区）财政每年必须预算自然灾害和群众临时生活困难应急救助资金，并根据灾情和群众临时生活困难程度及时调整预算支出，以进一步提高重大自然灾害的应急救助能力，确保在重大自然灾害发生后24小时内，灾民的吃、穿、住、饮用水、医疗等救助措施到位。在此基础上，按规范的项目管理，扎实做好灾后恢复重建工作，形成规范的灾后恢复重建工作体系。

　　——按要求填写灾民和群众临时生活困难应急“救助卡”，确保救灾救济资金专项、专款全部落实到应助对象，并便于相关部门抽查核实。

　　（4）社会捐助制度

　　——2005年底前制定《绵阳市公益事业捐赠试行办法》，切实规范所有类别的捐赠行为。

　　——完善经常性社会捐助网络。2005年内，全市建立16个捐助站、100个捐助点。

　　——采取由民间发起，民政部门协助筹建的方式于2005年底前组建“绵阳市慈善协会”，推动社会捐赠向社会化运作方式转变。

　　（5）城市生活无着的流浪乞讨人员救助制度

　　——认真贯彻执行市人民政府办公室《关于城市生活无着流浪乞讨人员实施救助管理有关问题的通知》。

　　——依法进行文明救助、主动救助、及时救助。

　　——在大型车站和城市主要交通路口设立救助引导牌。

　　——在救助站建立“流浪儿童救助保护中心”，实施对流浪儿童的特殊救助。

　　（6）困难群众法律援助制度

　　——救助主体：在民事、刑事诉讼中，因经济困难没有委托代理人和辩护人的困难群众。

　　——援助范围：依法请求国家赔偿；请求给予社会保险待遇或者最低生活保障待遇；请求发给抚恤金、救济金；请求给付赡养费、抚养费；请求支付劳动报酬。

　　——援助措施：

　　法律服务人员要积极参与法律援助工作，承办法律援助案件；

　　整合全社会力量，充分利用工会、共青团、妇联、残联等组织自身资源，开展各具特色的法律援助工作；

　　开展好“12348”法律咨询服务；

　　积极开展法律援助进社区、进乡镇、进监所活动，方便群众法律咨询和申请法律援助。

　　2、启动实施二项专项救助制度

　　（7）农村困难群众医疗救助制度

　　——依据《绵阳市农村医疗救助暂行办法》，区市县政府于2005年7月底前制定符合当地实际的农村医疗救助实施细则。（2005年2季度前完成）

　　——救助主体：农村五保人员和享受农村低保的农村绝对贫困户中患大病人员。

　　——市卫生局和市民政局联合行文明确大病种类；制定医疗救助对象门诊治病和住院治疗的各项配套扶持优惠政策。

　　——在县级财政建立农村医疗救助基金。将市以上财政补助资金和县级财政投入部分全额纳入基金专户管理。

　　——严格救助程序，确保救助对象准确无误，救助资金使用合理及时。

　　（8）城镇困难群众住房困难救助制度

　　——按照《绵阳市城区廉租住房管理实施办法》，区市县政府于2005年7月底前制定符合当地实际的廉租住房实施细则。

　　——救助主体：城镇享受政府“低保”居民中的住房特困户。

　　——实施步骤：绵阳城区在2008年底以前基本解决现有符合条件对象的住房困难；各县（市）在2010年前基本解决当地符合条件对象的住房困难。

　　——救助资金筹集渠道：以公共财政为基础建立专项基金；住房公积金增值收益的规定比例部分；社会捐赠及其他渠道。

　　——保障方式：采取租金补贴、实物配租和租金核减三种办法，以租金补贴为主，实物配租和租金核减为辅的方式运作。

　　——严格救助办法和程序，实行公示制度和定期审检制度，确保救助工作的准确性。

　　3、逐步建立六项专项救助制度

　　（9）农村特困群众住房困难救助制度

　　——制定和实施《绵阳市农村特困户无房和危房改建救助实施规划》。

　　——救助主体：农村散居五保户、农村特困户中的无房户和危房户。

　　——总体规划：全市整体改建分3年实施。2005年和2006年各改建800户，2007年改建900户左右。整体改建完成后，对因灾或其他原因导致的新的零星特困群众无房和危房户，按照“出现一户改建一户”的办法及时解决。

　　——资金解决渠道：住户自筹、社会捐助、政策优惠、政府补助等。

　　——救助程序：住户申请——村委会核实——村民代表评议——村委会张榜公布——镇乡调查审核——张榜公布——县级民政部门复核审批——张榜公布——录入建房救助登记册。

　　（10）义务教育阶段贫困学生救助制度

　　——制定《绵阳市义务教育阶段贫困学生资助实施方案（2005年—2007年）》。

　　——救助主体：农村义务教育阶段贫困学生住校生和城市义务教育阶段贫困生。

　　——救助方式：农村义务教育阶段贫困学生住校生，以“补助生活费”的方式救助；城市义务教育阶段贫困生，以“困难补助”的方式救助。

　　——实施步骤：按中央和省确定的逐年到位的“两免”（免教科书、免学杂费）人数，在3年内确保对困难学生的救助到位。

　　（11）残疾人就业援助制度

　　——援助主体：全市有一定劳动能力的残疾人。

　　——援助措施：

　　坚持“先培训后就业”的原则，以用工单位的需求为导向，依托残疾人培训基地、社会办学机构对残疾人开展职业技能和实用技术培训，帮助掌握1门以上技艺；

　　在劳动力市场建立残疾人就业服务窗口，为残疾人提供就业信息咨询、求职登记、职业指导等就业服务；

　　继续征收残疾人就业保障基金，用于残疾人就业开发。

　　（12）农村居民最低生活保障制度

　　——2005年，先在涪城、游仙、江油、平武试点。在试点的基础上制定《绵阳市农村居民最低生活保障试行办法》。

　　——2006年，全面启动全市农村居民最低生活保障工作，逐步完善保障措施，到2007年全市基本实现“应保尽保”，初步建立起全市农村居民最低生活保障体系。

　　（13）城镇困难群众医疗救助制度

　　——2005年，按照省上的要求，在涪城、游仙、江油、平武等区市县要开展试点。

　　——在总结试点经验的基础上，于2005年底前制定《绵阳市城镇困难群众医疗救助试行办法》。

　　——2006年后，在条件成熟的其他县开展城镇困难群众医疗救助工作，力争2007年底全市普遍建立并实施这一制度。

　　（14）失地农民养老保障制度

　　——在充分论证和测算的基础上，于2005年底前制定《绵阳市失地农民养老保险试行办法》。

　　——参保对象：依法征地后的失地农民。

　　——保障方式：以基本生活费为主，结合现行养老保险制度，逐步为失地农民建立养老保障。

　　四、保障措施

　　为了切实建立、完善和实施上述救助制度，努力实现到2010年在全市建立起比较完善的社会救助体系的目标，必须重视配套的外部工作条件，提供强有力的保障措施，做到救助制度内部因素和外部因素配套衔接运行。其主要保障措施是：

　　（一）加强对救助工作的领导。各级政府要按照“两个面向”的要求，从构建“和谐绵阳”的大局出发，在思想观念、工作措施、财力保障等方面，切实抓好构建城乡社会救助体系的各项工作。从今年起，市和区市县每年都要将社会救助工作纳入政府工作重要议事日程，作为为群众办实事的重要内容，并成立由政府领导牵头，相关部门和单位主要负责人参与的领导小组，对城乡社会救助体系建设和社会救助工作实施统一领导、组织、协调和监督，及时研究解决加强城乡社会救助体系建设中的重大问题。

　　（二）建立健全救助工作的组织实施系统。以市和区市县两级政府为主导，市和区市县、街道（镇乡）三级管理，市和区市县、街道（镇乡）、社区（村）四个层面提供服务保障，各级政府部门和居（村）委会中的管理人员组成有层次无疏漏的工作网络，实现对各类困难群众的全员覆盖和属地化管理，保障及时有效的社会救助。民政部门作为社会救助体系的牵头、协调部门，要积极探索区市县民政局、街道（镇乡）“一口上下”的运行机制，发挥社会救助地域性、综合性、社会性的优势，避免“交叉点”和“空白点”，提高救助工作的及时性和准确性。社会救助工作必需增配的机构和人员，各级政府应当及时调整编制，按实际需要予以落实。

　　（三）加快社会救助信息化建设。要与“数字绵阳”总体规划紧密衔接，加大资金投入力度，加快社会救助信息系统建设。要依托社保和正在开发应用的城市低保网络，积极运用现代信息技术，及时、准确、动态地汇集城乡各类困难群众的基本信息，为做好城乡社会救助工作提供基本依据和技术保障。

　　（四）明确并认真落实有关部门和单位的工作职责。除民政、教育、司法、房管、劳动保障和残联等实施社会救助制度的职能部门和单位要切实做好救助工作外，其他各有关部门和单位也要配合做好与本部门、本单位职责相关的各项工作。财政部门要负责落实政府社会救助资金的预算安排；要确保中央财政转移支付部分在县级财政按比例剥离，并足额储存到救助专户；要落实必要的工作经费；要同审计部门一道，搞好对社会救助资金的监督和管理。劳动保障部门要负责做好对有劳动能力的城镇困难人员提供就业援助、职业介绍和职业培训等工作，并减免相关费用；做好困难企业中困难群体医疗保险资金的筹措和费用管理工作；做好农村困难群众养老保险服务；做好医疗保险和医疗救助在政策和管理上的衔接，配合制定救助对象的医疗救助政策。卫生部门要负责指导、督促医疗机构降低医疗成本，合理收费，落实医疗费用减免政策。城建、国土、水利、林业、电力等部门要负责城乡困难群众建房、用水、用电、用气等方面优惠政策的落实。工商部门要对从事个体经营的困难群众提供政策扶持，按照国家有关规定，减免有关收费。税务部门要按照国家规定实施对救助对象个体经营的税收优惠政策。工会、共青团、妇联等群众团体和红十字会等组织要充分发挥自身职能作用，做好对困难群众的帮扶和援助工作。新闻单位要加强有关宣传报道，努力营造人人关心和帮助困难群众的良好社会氛围。